Kodeks Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych – Wytyczne


WYTYCZNE DLA WYBORÓW
Przyjęte przez Komisję Wenecką na
51 Sesji Plenarnej
(Wenecja, 5-6 lipiec 2002)


I. Zasady europejskiego dziedzictwa wyborczego

Pięcioma zasadami leżącymi u podstaw dziedzictwa wyborczego Europy są: powszechność, równość, wolność, tajność i bezpośredniość wyborów. Co więcej, wybory muszą być przeprowadzane w regularnych odstępach czasu.

1. Zasada powszechności wyborów

1.1. Reguła i wyjątki

Powszechne prawo wyborcze oznacza w zasadzie tyle, że wszyscy ludzie mają prawo wybierania i kandydowania w wyborach. Prawo to może, a nawet powinno być podporządkowane pewnym warunkom:

  1. Wiek:
    1. prawo wybierania i kandydowania musi być poddane kryterium wieku minimalnego,
    2. prawo wybierania musi być osiągane najpóźniej w momencie uzyskania pełnoletności,
    3. prawo kandydowania w wyborach winno być nabyte najlepiej w tym samym wieku, co prawo wybierania, a w każdym przypadku nie później niż w wieku 25 lat z wyjątkiem przypadków specyficznych wymagań wiekowych dla niektórych urzędów (np. członek wyższej izby parlamentu, głowa państwa).
  2. Narodowość:
    1. wymóg narodowości może mieć zastosowanie,
    2. jednak wskazane jest, by obcokrajowcy mieli prawo wybierania w wyborach lokalnych po pewnym okresie zamieszkania.
  3. Zamieszkanie:
    1. wymóg zamieszkania może być nałożony,
    2. zamieszkanie w tym przypadku oznacza zamieszkanie stałe,
    3. warunek długości okresu zamieszkania może być nałożony na krajowców jedynie w przypadku wyborów lokalnych lub regionalnych,
    4. wymóg okresu zamieszkania nie powinien przekraczać sześciu miesięcy; dłuższy okres może być wymagany tylko przez wzgląd na ochronę mniejszości narodowych,
    5. prawo wybierania i wybieralności może być przyznane obywatelom zamieszkałym za granicą.
  4. Pozbawienie prawa wybierania i kandydowania:
    1. przepisy pozbawiające jednostki prawa wybierania i kandydowania mogą być wprowadzone, lecz muszą podlegać następującym nakładającym się warunkom:
    2. pozbawienie praw musi być dokonane przepisami prawa,
    3. należy przestrzegać zasady proporcjonalności; warunki pozbawienia jednostek prawa wybieralności mogą być mniej surowe niż warunki pozbawienia ich prawa głosu,
    4. pozbawienie praw musi wynikać z niezdolności umysłowej lub wyroku skazującego za poważne przestępstwo,
    5. co więcej pozbawienie praw politycznych lub stwierdzenie niezdolności umysłowej może być dokonane wyłącznie postanowieniem sądu.

1.2 Rejestry wyborców

Aby rejestry wyborców były wiarygodne, istotnym jest spełnienie następujących kryteriów:

  1. rejestr wyborców musi być prowadzony stale,
  2. musi on być regularnie uaktualniany, co najmniej jeden raz w roku. Jeżeli wyborcy nie są rejestrowani automatycznie, rejestracja musi być możliwa przez stosunkowo długi okres,
  3. rejestr wyborców musi być udostępniony do wglądu publicznego,
  4. winna obowiązywać procedura administracyjna – podlegająca kontroli sądowej – lub procedura sądowa, która umożliwia zarejestrowanie wyborcy niezarejestrowanego; rejestracja nie powinna być prowadzona w lokalu wyborczym w dniu wyborów,
  5. podobna procedura winna umożliwić wyborcom korektę błędnych wpisów,
  6. dodatkowy rejestr może być użyty, by umożliwić głosowanie osobom, które przeprowadziły się lub osiągnęły ustawowy wiek wyborczy po ostatecznej publikacji rejestru.

1.3. Zgłaszanie kandydatów

  1. Zgłoszenie indywidualnych kandydatów lub list kandydatów może być uwarunkowane zebraniem minimalnej liczby podpisów,
  2. Prawo nie powinno wymagać zebrania podpisów w liczbie większej niż 1% wyborców w danym okręgu wyborczym,
  3. Sprawdzanie podpisów winno być oparte na jasnych przepisach, w szczególności, jeśli idzie o terminy końcowe,
  4. Procedura sprawdzania winna w zasadzie obejmować wszystkie podpisy; jednak jeżeli ustalono ponad wszelką wątpliwość, że wymagana liczba podpisów została zebrana, pozostałe podpisy nie muszą być sprawdzane,
  5. Uprawomocnienie podpisów winno być zakończone przed rozpoczęciem kampanii wyborczej,
  6. Jeżeli istnieje wymóg depozytu, winien być on  zwracany, gdy kandydat lub partia przekroczy pewien próg uzyskanych głosów; suma i wymagany próg nie powinny być nadmierne.

2. Zasada równości wyborów

Zasada równości obejmuje:

2.1. Równość prawa głosu: każdy wyborca ma z zasady jeden głos; jeżeli system wyborczy przyznaje wyborcy więcej niż jeden głos, każdy wyborca ma taką samą liczbę głosów.

2.2. Równość siły głosu: mandaty winny być równomiernie rozdzielone między okręgi wyborcze. Równa siła głosu:

  1. powinna obowiązywać co najmniej w wyborach do niższej izby parlamentu oraz w wyborach regionalnych i lokalnych:
  2. obejmuje jasny i zrównoważony podział mandatów między okręgi wyborcze na podstawie jednego z następujących kryteriów podziału: zaludnienia, liczby mieszkańców (włączając w to mniejszości narodowe), liczby zarejestrowanych wyborców oraz ewentualnie liczby osób rzeczywiście głosujących. Można sobie wyobrazić stosowną kombinację tych kryteriów,
  3. pod uwagę można brać kryteria geograficzne oraz granice administracyjne lub ewentualnie nawet historyczne.
  4. dopuszczalne odstępstwo od norm nie powinno przekraczać 10%, a na pewno nie powinno być większe niż 15% z wyjątkiem szczególnych okoliczności (ochrona skupisk mniejszości narodowych, rzadko zaludnione jednostki administracyjne),
  5. dla zapewnienia równej siły głosu rozdział mandatów winien być rewidowany co najmniej raz na dziesięć lat, najlepiej z wyłączeniem okresu wyborów,
  6. w przypadku okręgów wielomandatowych mandaty winny być rozdzielane najlepiej bez zmieniana granic okręgów wyborczych, które w miarę możliwości powinny odpowiadać granicom administracyjnym,
  7. tam, gdzie dokonuje się ponownego ustalania granic okręgów wyborczych – co ma miejsce w systemie okręgów jednomandatowych – winno być to przeprowadzone:
    • w sposób apartyjny,
    • bez krzywdy dla mniejszości narodowych,
    • z uwzględnieniem opinii komisji, której większość członków jest niezależna; najlepiej, gdyby w składzie takiej komisji byli geograf, socjolog, wyważona reprezentacja partii politycznych oraz, jeśli konieczne, przedstawiciele mniejszości narodowych.

2.3. Równość szans

  1. Równość szans musi być zapewniona jednakowo partiom politycznym i kandydatom. Wymaga to neutralnego podejścia władz państwowych szczególnie w odniesieniu do:
    1. kampanii wyborczej,
    2. relacjonowania w mediach, zwłaszcza w mediach publicznych,
    3. publicznego finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych.
  2. W zależności od rodzaju sprawy równość może być bezwzględna lub proporcjonalna. Jeśli jest bezwzględna, partie polityczne są traktowane jednakowo niezależnie od ich aktualnej siły parlamentarnej lub poparcia w elektoracie. Jeśli jest proporcjonalna, partie muszą być traktowane stosownie do wyników uzyskanych w wyborach. Równość szans odnosi się w szczególności do czasu antenowego w radiu i telewizji, funduszy publicznych i innych form wsparcia.
  3. Zgodnie z zasadą wolności opinii należy wprowadzić normy prawne dla zapewnienia wszystkim uczestnikom wyborów minimalnego dostępu do prywatnych mediów audiowizualnych na potrzeby kampanii wyborczej i reklamy.
  4. Finansowanie partii politycznych, kandydatów i kampanii wyborczych musi być jawne.
  5. Zasada równości szans może w pewnych przypadkach prowadzić do ograniczenia wydatków partii politycznych szczególnie na reklamę.

2.4. Równość a mniejszości narodowe

  1. Partie reprezentujące mniejszości narodowe muszą być dozwolone.
  2. Specjalne przepisy, które zapewniają mniejszościom narodowym przydział mandatów lub dopuszczają wyjątki od ogólnych kryteriów podziału mandatów na rzecz partii reprezentujących mniejszości narodowe (na przykład odstąpienie od wymogu osiągnięcia progu wyborczego), zasadniczo nie stoją w sprzeczności z prawem równości wyboru.
  3. Zarówno kandydaci, jak i wyborcy nie mogą być zmuszani do ujawniania swojej przynależności do mniejszości narodowej.

2.5 Równość a parytet płci

Przepisy prawne ustalające minimalny procent osób każdej płci pośród kandydatów nie powinny być uważane za sprzeczne z zasadą równości wyboru, o ile mają oparcie w konstytucji.

3. Zasada wolności wyborów

3.1. Wolność wyborców w kształtowaniu swej woli

  1. Władze państwowe muszą dopełnić obowiązku neutralności. Dotyczy to w szczególności:
    1. mediów,
    2. umieszczania plakatów,
    3. prawa do demonstracji
    4. finansowania partii politycznych i kandydatów.
  2. Władze publiczne mają szereg obowiązków pozytywnych; muszą one między innymi:
    1. przedstawić elektoratowi zgłoszone kandydatury,
    2. umożliwić wyborcom poznanie list i kandydatów zgłoszonych do wyborów na przykład poprzez odpowiednie obwieszczenia,
    3. powyższe informacje winny być dostępne również w językach mniejszości narodowych.
  3. W przypadku naruszeń obowiązku neutralności i wolności wyborców w kształtowaniu ich woli muszą być stosowane sankcje.

3.2. Wolność wyborców w wyrażaniu swej woli i zwalczanie przestępstw wyborczych

  1. procedury wyborcze muszą być proste,
  2. wyborcy muszą mieć zawsze możliwość głosowania w lokalu wyborczym; inne sposoby głosowania są dozwolone pod następującymi warunkami:
  3. głosowanie pocztą może być dopuszczone tam, gdzie poczta jest bezpieczna i godna zaufania; prawo do głosowania pocztą może być przyznane osobom przebywającym w szpitalu lub więźniom, osobom o ograniczonej mobilności lub wyborcom mieszkającym za granicą; oszustwa i zastraszanie nie mogą mieć miejsca.
  4. głosowanie elektroniczne może być stosowane tylko wtedy, gdy jest bezpieczne i wiarygodne; wyborcy winni mieć w szczególności możliwość otrzymania potwierdzenia swojego głosu oraz dokonania jego korekty w razie potrzeby przy zachowaniu tajności głosowania; system musi być transparentny,
  5. bardzo rygorystyczne przepisy należy wprowadzić w odniesieniu do głosowania przez pełnomocnika; liczba pełnomocnictw posiadanych przez jednego wyborcę musi być ograniczona,
  6. mobilne urny wyborcze mogą być używane tylko pod rygorem surowych przepisów, tak by uniknąć wszelkiego ryzyka oszustwa,
  7. co najmniej dwa kryteria winny być stosowane dla oszacowania dokładności wyników wyborów: liczba oddanych głosów i liczba kart umieszczonych w urnie wyborczej,
  8. karty do głosowania nie mogą być w żaden sposób modyfikowane lub znaczone przez personel lokali wyborczych,
  9. niewykorzystane karty do głosowania nie mogą być nigdy wyprowadzane poza lokal wyborczy,
  10. w lokalach wyborczych muszą zasiadać przedstawiciele kilku partii politycznych, a obecność obserwatorów wskazanych przez kandydatów musi być możliwa podczas głosowania i obliczania głosów,
  11. personel wojskowy powinien w miarę możliwości głosować w miejscu zamieszkania. W innych przypadkach jest wskazane, by głosował w lokalu wyborczym położonym najbliżej miejsca wykonywania służby,
  12. liczenie głosów winno się odbyć najlepiej w lokalu wyborczym,
  13. liczenie głosów musi być jawne. Należy pozwolić na obecność obserwatorów, przedstawicieli kandydatów i mediów. Osoby te winny mieć również dostęp do dokumentacji,
  14. wyniki muszą być przekazywane na wyższy szczebel w sposób otwarty,
  15. państwo musi sankcjonować wszelkie rodzaje nadużyć wyborczych.

4. Zasada tajności wyborów

  1. Dla wyborcy tajność głosowania jest nie tylko prawem, lecz również obowiązkiem, którego nieprzestrzeganie musi być karane unieważnieniem każdej karty do głosowania, której zawartość została ujawniona.
  2. Głosowanie musi być osobiste. Głosowanie familijne czy jakakolwiek inna forma kontroli przez jednego wyborcę głosów innych wyborców muszą być zabronione.
  3. Lista wyborców faktycznie głosujących nie może być publikowana.
  4. Naruszanie tajności wyboru winno podlegać sankcjom.

5. Zasada bezpośredniości wyborów

Następujące instytucje muszą być wybierane bezpośrednio:

  1. co najmniej jedna izba parlamentu krajowego,
  2. niższe organy legislacyjne,
  3. rady lokalne.

6. Częstotliwość wyborów

Wybory muszą być przeprowadzane w regularnych odstępach czasu. Kadencja zgromadzenia legislacyjnego nie powinna przekraczać okresu pięciu lat.

II. Warunki wdrażania zasad

1. Respektowanie praw podstawowych

  1. Demokratyczne wybory nie są możliwe bez poszanowania praw człowieka, a w szczególności wolności słowa i prasy, wolności poruszania się wewnątrz kraju, wolności zgromadzeń i zrzeszania się w celach politycznych, w tym wolności tworzenia partii politycznych.
  2. Ograniczenia tych wolności muszą mieć podstawę w prawie, służyć interesowi publicznemu oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności.

2. Poziomy regulacji i stabilność prawa wyborczego

  1. Poza przepisami dotyczącymi spraw technicznych i szczegółowych, które mogą być zawarte w rozporządzeniach władzy wykonawczej, przepisy prawa wyborczego muszą mieć rangę co najmniej ustawy.
  2. Podstawowe elementy prawa wyborczego zwłaszcza system wyborczy sam w sobie, składy komisji wyborczych oraz granice okręgów wyborczych nie powinny podlegać zmianom na co najmniej jeden rok przed wyborami, bądź winny być zapisane w konstytucji lub aktach prawnych rangi wyższej niż prawo powszechne.

3. Zabezpieczenia proceduralne

3.1. Organizacja wyborów przez neutralny organ

  1. Realizacja prawa wyborczego musi leżeć w gestii bezstronnego organu
  2. Tam gdzie brakuje długiej tradycji niezależności władz administracyjnych od władzy politycznej, należy powołać niezależne, bezstronne komisje wyborcze na wszystkich szczeblach począwszy od szczebla krajowego i skończywszy na szczeblu lokalu wyborczego.
  3. Centralna Komisja Wyborcza musi mieć charakter stały.
  4. W jej składzie powinni się znaleźć:
    1. co najmniej jeden członek reprezentujący sądownictwo,
    2. przedstawiciele partii politycznych obecnych w parlamencie lub takich, które uzyskały co najmniej pewien procent głosów; osoby te winny mieć kwalifikacje w sprawach wyborczych,
    3. przedstawiciel ministerstwa spraw wewnętrznych,
    4. przedstawiciele mniejszości narodowych.
  5. Partie polityczne muszą być reprezentowane w komisjach wyborczych na równych prawach lub muszą mieć możność obserwacji pracy neutralnego organu. Równość jest tutaj rozumiana jako bezwzględna lub proporcjonalna (patrz punkt I.2.3.b).
  6. Organy powołujące członków komisji wyborczych nie mogą mieć prawa ich dowolnego odwoływania.
  7. Członkowie komisji wyborczych muszą odbyć standardowe szkolenie.
  8. Jest pożądane, by komisje wyborcze podejmowały decyzje kwalifikowaną większością głosów lub jednogłośnie.

3.2. Obserwacja wyborów

  1. Zarówno obserwatorom krajowym, jak i międzynarodowym należy dać jak najszersze możliwości obserwowania wyborów.
  2. Obserwacja nie powinna się ograniczać do samego dnia wyborów, lecz musi obejmować okres rejestracji kandydatów, jeśli trzeba również wyborców, jak i przebieg kampanii wyborczej. Winna ona umożliwić sprawdzenie, czy nie wystąpiły nieprawidłowości przed, podczas lub po wyborach. Obserwacja musi być zawsze możliwa podczas liczenia głosów.
  3. Miejsca, do których obserwatorzy nie mają prawa wstępu, winny być jasno określone prawem.
  4. Obserwacja wyborów winna być respektowana przez władze zobowiązane do zachowania neutralności.

3.3. Efektywny system odwoławczy

  1. Organem odwoławczym w sprawach wyborczych winna być albo komisja wyborcza, albo sąd. W wyborach parlamentarnych może być przewidziana możliwość odwołania się w pierwszej instancji do parlamentu. W każdym przypadku musi być możliwe ostateczne odwołanie się do sądu.
  2. Procedura winna być prosta i wolna od formalizmu, w szczególności przez wzgląd na dopuszczalność skarg.
  3. Procedura odwoławcza, a w szczególności uprawnienia i zakres odpowiedzialności różnych organów winny być jasno określone prawem, tak by uniknąć sporów kompetencyjnych (pozytywnych czy negatywnych). Zarówno strona odwołująca się, jak i władze nie powinny mieć możliwości wyboru organu odwoławczego.
  4. Organ odwoławczy musi posiadać moc rozstrzygania szczególnie w sprawach takich jak prawo do głosowania – w tym prowadzenie rejestrów wyborców – prawo wybieralności, ważność kandydatur, należyte przestrzeganie reguł prowadzenia kampanii wyborczej oraz ostateczne wyniki wyborów.
  5. Organ odwoławczy musi mieć możliwość unieważnienia wyborów, jeżeli nieprawidłowości mogły zniekształcić ich wynik. Należy zapewnić możliwość unieważnienia całych wyborów lub też jedynie wyników w jednym okręgu wyborczym albo jednym lokalu wyborczym. W przypadku unieważnienia wyników muszą być zarządzone na danym obszarze nowe wybory.
  6. Wszyscy kandydaci i wszyscy wyborcy zarejestrowani w danym okręgu wyborczym muszą mieć prawo odwołania się. Rozsądne kworum może być wymagane w przypadku odwołania wyborców od wyniku wyborów.
  7. Należy zapewnić możliwie krótkie terminy składania i rozpatrywania skarg (trzy do pięciu dni na każde w pierwszej instancji).
  8. Wnioskodawcy należy zapewnić prawo do postępowania z wysłuchaniem obydwu stron.
  9. W przypadku, gdy organem odwoławczym jest wyższa komisja wyborcza, musi mieć ona możność skorygowania lub uchylenia z urzędu decyzji wydanej przez komisję wyborczą niższego szczebla.

4. System wyborczy

Każdy system wyborczy respektujący wyżej wymienione zasady może być stosowany.

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj / Zmień )

Facebook photo

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj / Zmień )

Google+ photo

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj / Zmień )

Connecting to %s