Kodeks Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych – pełna wersja

EUROPEJSKA KOMISJA DLA DEMOKRACJI PRZEZ PRAWO
(KOMISJA WENECKA)

KODEKS DOBREJ PRAKTYKI
W SPRAWACH WYBORCZYCH

WYTYCZNE
I RAPORT WYJAŚNIAJĄCY

Przyjęty przez Komisję Wenecką na 52 Sesji
(Wenecja, 18-19 październik, 2002)

Spis treści

WPROWADZENIE

WYTYCZNE DLA WYBORÓW przyjęte przez Komisję Wenecką na 51 Sesji Plenarnej (Wenecja, 5-6 lipiec, 2002)

RAPORT WYJAŚNIAJĄCY przyjęty przez Komisję Wenecką na 52 Sesji Plenarnej (Wenecja, 18-19 październik, 2002)

Uwagi ogólne

I. Zasady europejskiego dziedzictwa wyborczego

Wprowadzenie: zasady i ich prawne podstawy

1. Zasada powszechności wyborów

1.1. Reguła i wyjątki

1.2. Rejestry wyborców

1.3. Zgłaszanie kandydatów

2. Zasada równości wyborów

2.1. Równość prawa głosu

2.2. Równość siły głosu

2.3. Równość szans

2.4. Równość a mniejszości narodowe

2.5. Równość a parytet płci

3. Zasada wolności wyborów

3.1. Wolność wyborców w kształtowaniu swej woli

3.2. Wolność wyborców w wyrażaniu swej woli i zwalczanie oszustw wyborczych

3.2.1. Uwagi ogólne
3.2.2. Procedura głosowania
3.2.2.1. Głosowanie pocztą lub głosowanie przez pełnomocnika w określonych przypadkach
3.2.2.2. Głosowanie wojska
3.2.2.3. Mechaniczne i elektroniczne sposoby głosowania
3.2.2.4. Liczenie głosów
3.2.2.5. Przekazywanie wyników

4. Zasada tajności wyborów

5. Zasada bezpośredniości wyborów

6. Częstotliwość wyborów

II. Warunki wdrażania zasad

1. Respektowanie praw podstawowych

2. Poziomy regulacji i stabilność prawa wyborczego

3. Zabezpieczenia proceduralne

3.1. Organizacja wyborów przez neutralny organ

3.2. Obserwacja wyborów

3.3. Efektywny system odwoławczy

3.4. Organizacja i działanie lokali wyborczych

3.5. Finansowanie

3.6. Bezpieczeństwo

Wnioski

Wprowadzenie

W dniu 8 listopada 2001 roku Stały Komitet Zgromadzenia Parlamentarnego działający z upoważnienia Zgromadzenia przyjął Uchwałę 1264 (2001) zlecającą Komisji Weneckiej: 1

  1. powołać grupę roboczą składającą się z przedstawicieli Zgromadzenia Ogólnego, CLAIRE i ewentualnie innych organizacji z doświadczeniem w sprawie, z zadaniem systematycznego rozpatrywania zagadnień wyborczych,
  2. opracować kodeks praktyki w sprawach wyborczych, który miałby, między innymi, uwzględnić wytyczne ujęte w załączniku raportu wyjaśniającego, na którego podstawie podjęto tę uchwałę (doc. 9267), z założeniem, że kodeks będzie zawierał zasady obejmujące zarówno okres przed wyborami, same wybory, jak i okres bezpośrednio po wyborach,
  3. tak dalece, jak na to pozwolą środki, opracować wykaz zasad stanowiących podstawę europejskich systemów wyborczych oraz koordynować, standaryzować i rozwijać bieżące i planowane badania i czynności. W średniej perspektywie dane dotyczące wyborów w Europie winny być wprowadzone do bazy danych, przeanalizowane i rozpowszechniane przez wyspecjalizowaną jednostkę.

Przedstawione niżej wytyczne stanowią konkretną odpowiedź na trzy kwestie poruszone w uchwale. Zostały one przyjęte przez Radę Demokratycznych Wyborów – wspólną grupę roboczą powołaną przez uchwałę Zgromadzenia Parlamentarnego – na swym drugim posiedzeniu (3 lipca 2002), a następnie przez Komisję Wenecką na jej 51 Sesji (5-6 lipca 2002); oparto je na zasadach będących podstawą europejskiego dziedzictwa wyborczego; ostatecznie to one w pierwszym rzędzie stanowią jądro kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych.

Raport wyjaśniający precyzuje zasady ujęte wcześniej w wytycznych, definiując i objaśniając je, a gdzie trzeba, dodając zalecenia do poszczególnych punktów. Raport został przyjęty przez Radę Demokratycznych Wyborów na jej 3 posiedzeniu (16 października, 2002), a następnie przez Komisję Wenecką na jej 52. Sesji (18-19 październik, 2002).

Kodeks Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych został przyjęty przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy na jego Sesji 2003 – w części pierwszej – oraz przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy na jego Wiosennej Sesji 2003.

Zgodnie ze zleceniem zawartym w uchwale Zgromadzenia Parlamentarnego dokument ten oparto na wytycznych załączonych w memorandum wyjaśniającym do raportu, na którego podstawie podjęto uchwałę Zgromadzenia (Doc. 9267). Jest on również oparty na pracach Komisji Weneckiej w obszarze zagadnień wyborczych, które podsumowano w Dokumencie CDL (2002) 7.

1  Poz. 6; patrz Doc.9267 Sprawozdanie Komisji Spraw Zagranicznych; Sprawozdawca: Pan Clerfayt.


WYTYCZNE DLA WYBORÓW
Przyjęte przez Komisję Wenecką na
51 Sesji Plenarnej
(Wenecja, 5-6 lipiec 2002)


I. Zasady europejskiego dziedzictwa wyborczego

Pięcioma zasadami leżącymi u podstaw dziedzictwa wyborczego Europy są: powszechność, równość, wolność, tajność i bezpośredniość wyborów. Co więcej, wybory muszą być przeprowadzane w regularnych odstępach czasu.

1. Zasada powszechności wyborów

1.1. Reguła i wyjątki

Powszechne prawo wyborcze oznacza w zasadzie tyle, że wszyscy ludzie mają prawo wybierania i kandydowania w wyborach. Prawo to może, a nawet powinno być podporządkowane pewnym warunkom:

  1. Wiek:
    1. prawo wybierania i kandydowania musi być poddane kryterium wieku minimalnego,
    2. prawo wybierania musi być osiągane najpóźniej w momencie uzyskania pełnoletności,
    3. prawo kandydowania w wyborach winno być nabyte najlepiej w tym samym wieku, co prawo wybierania, a w każdym przypadku nie później niż w wieku 25 lat z wyjątkiem przypadków specyficznych wymagań wiekowych dla niektórych urzędów (np. członek wyższej izby parlamentu, głowa państwa).
  2. Narodowość:
    1. wymóg narodowości może mieć zastosowanie,
    2. jednak wskazane jest, by obcokrajowcy mieli prawo wybierania w wyborach lokalnych po pewnym okresie zamieszkania.
  3. Zamieszkanie:
    1. wymóg zamieszkania może być nałożony,
    2. zamieszkanie w tym przypadku oznacza zamieszkanie stałe,
    3. warunek długości okresu zamieszkania może być nałożony na krajowców jedynie w przypadku wyborów lokalnych lub regionalnych,
    4. wymóg okresu zamieszkania nie powinien przekraczać sześciu miesięcy; dłuższy okres może być wymagany tylko przez wzgląd na ochronę mniejszości narodowych,
    5. prawo wybierania i wybieralności może być przyznane obywatelom zamieszkałym za granicą.
  4. Pozbawienie prawa wybierania i kandydowania:
    1. przepisy pozbawiające jednostki prawa wybierania i kandydowania mogą być wprowadzone, lecz muszą podlegać następującym nakładającym się warunkom:
    2. pozbawienie praw musi być dokonane przepisami prawa,
    3. należy przestrzegać zasady proporcjonalności; warunki pozbawienia jednostek prawa wybieralności mogą być mniej surowe niż warunki pozbawienia ich prawa głosu,
    4. pozbawienie praw musi wynikać z niezdolności umysłowej lub wyroku skazującego za poważne przestępstwo,
    5. co więcej pozbawienie praw politycznych lub stwierdzenie niezdolności umysłowej może być dokonane wyłącznie postanowieniem sądu.

1.2 Rejestry wyborców

Aby rejestry wyborców były wiarygodne, istotnym jest spełnienie następujących kryteriów:

  1. rejestr wyborców musi być prowadzony stale,
  2. musi on być regularnie uaktualniany, co najmniej jeden raz w roku. Jeżeli wyborcy nie są rejestrowani automatycznie, rejestracja musi być możliwa przez stosunkowo długi okres,
  3. rejestr wyborców musi być udostępniony do wglądu publicznego,
  4. winna obowiązywać procedura administracyjna – podlegająca kontroli sądowej – lub procedura sądowa, która umożliwia zarejestrowanie wyborcy niezarejestrowanego; rejestracja nie powinna być prowadzona w lokalu wyborczym w dniu wyborów,
  5. podobna procedura winna umożliwić wyborcom korektę błędnych wpisów,
  6. dodatkowy rejestr może być użyty, by umożliwić głosowanie osobom, które przeprowadziły się lub osiągnęły ustawowy wiek wyborczy po ostatecznej publikacji rejestru.

1.3. Zgłaszanie kandydatów

  1. Zgłoszenie indywidualnych kandydatów lub list kandydatów może być uwarunkowane zebraniem minimalnej liczby podpisów,
  2. Prawo nie powinno wymagać zebrania podpisów w liczbie większej niż 1% wyborców w danym okręgu wyborczym,
  3. Sprawdzanie podpisów winno być oparte na jasnych przepisach, w szczególności, jeśli idzie o terminy końcowe,
  4. Procedura sprawdzania winna w zasadzie obejmować wszystkie podpisy; jednak jeżeli ustalono ponad wszelką wątpliwość, że wymagana liczba podpisów została zebrana, pozostałe podpisy nie muszą być sprawdzane,
  5. Uprawomocnienie podpisów winno być zakończone przed rozpoczęciem kampanii wyborczej,
  6. Jeżeli istnieje wymóg depozytu, winien być on  zwracany, gdy kandydat lub partia przekroczy pewien próg uzyskanych głosów; suma i wymagany próg nie powinny być nadmierne.

2. Zasada równości wyborów

Zasada równości obejmuje:

2.1. Równość prawa głosu: każdy wyborca ma z zasady jeden głos; jeżeli system wyborczy przyznaje wyborcy więcej niż jeden głos, każdy wyborca ma taką samą liczbę głosów.

2.2. Równość siły głosu: mandaty winny być równomiernie rozdzielone między okręgi wyborcze. Równa siła głosu:

  1. powinna obowiązywać co najmniej w wyborach do niższej izby parlamentu oraz w wyborach regionalnych i lokalnych:
  2. obejmuje jasny i zrównoważony podział mandatów między okręgi wyborcze na podstawie jednego z następujących kryteriów podziału: zaludnienia, liczby mieszkańców (włączając w to mniejszości narodowe), liczby zarejestrowanych wyborców oraz ewentualnie liczby osób rzeczywiście głosujących. Można sobie wyobrazić stosowną kombinację tych kryteriów,
  3. pod uwagę można brać kryteria geograficzne oraz granice administracyjne lub ewentualnie nawet historyczne.
  4. dopuszczalne odstępstwo od norm nie powinno przekraczać 10%, a na pewno nie powinno być większe niż 15% z wyjątkiem szczególnych okoliczności (ochrona skupisk mniejszości narodowych, rzadko zaludnione jednostki administracyjne),
  5. dla zapewnienia równej siły głosu rozdział mandatów winien być rewidowany co najmniej raz na dziesięć lat, najlepiej z wyłączeniem okresu wyborów,
  6. w przypadku okręgów wielomandatowych mandaty winny być rozdzielane najlepiej bez zmieniana granic okręgów wyborczych, które w miarę możliwości powinny odpowiadać granicom administracyjnym,
  7. tam, gdzie dokonuje się ponownego ustalania granic okręgów wyborczych – co ma miejsce w systemie okręgów jednomandatowych – winno być to przeprowadzone:
    • w sposób apartyjny,
    • bez krzywdy dla mniejszości narodowych,
    • z uwzględnieniem opinii komisji, której większość członków jest niezależna; najlepiej, gdyby w składzie takiej komisji byli geograf, socjolog, wyważona reprezentacja partii politycznych oraz, jeśli konieczne, przedstawiciele mniejszości narodowych.

2.3. Równość szans

  1. Równość szans musi być zapewniona jednakowo partiom politycznym i kandydatom. Wymaga to neutralnego podejścia władz państwowych szczególnie w odniesieniu do:
    1. kampanii wyborczej,
    2. relacjonowania w mediach, zwłaszcza w mediach publicznych,
    3. publicznego finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych.
  2. W zależności od rodzaju sprawy równość może być bezwzględna lub proporcjonalna. Jeśli jest bezwzględna, partie polityczne są traktowane jednakowo niezależnie od ich aktualnej siły parlamentarnej lub poparcia w elektoracie. Jeśli jest proporcjonalna, partie muszą być traktowane stosownie do wyników uzyskanych w wyborach. Równość szans odnosi się w szczególności do czasu antenowego w radiu i telewizji, funduszy publicznych i innych form wsparcia.
  3. Zgodnie z zasadą wolności opinii należy wprowadzić normy prawne dla zapewnienia wszystkim uczestnikom wyborów minimalnego dostępu do prywatnych mediów audiowizualnych na potrzeby kampanii wyborczej i reklamy.
  4. Finansowanie partii politycznych, kandydatów i kampanii wyborczych musi być jawne.
  5. Zasada równości szans może w pewnych przypadkach prowadzić do ograniczenia wydatków partii politycznych szczególnie na reklamę.

2.4. Równość a mniejszości narodowe

  1. Partie reprezentujące mniejszości narodowe muszą być dozwolone.
  2. Specjalne przepisy, które zapewniają mniejszościom narodowym przydział mandatów lub dopuszczają wyjątki od ogólnych kryteriów podziału mandatów na rzecz partii reprezentujących mniejszości narodowe (na przykład odstąpienie od wymogu osiągnięcia progu wyborczego), zasadniczo nie stoją w sprzeczności z prawem równości wyboru.
  3. Zarówno kandydaci, jak i wyborcy nie mogą być zmuszani do ujawniania swojej przynależności do mniejszości narodowej.

2.5 Równość a parytet płci

Przepisy prawne ustalające minimalny procent osób każdej płci pośród kandydatów nie powinny być uważane za sprzeczne z zasadą równości wyboru, o ile mają oparcie w konstytucji.

3. Zasada wolności wyborów

3.1. Wolność wyborców w kształtowaniu swej woli

  1. Władze państwowe muszą dopełnić obowiązku neutralności. Dotyczy to w szczególności:
    1. mediów,
    2. umieszczania plakatów,
    3. prawa do demonstracji
    4. finansowania partii politycznych i kandydatów.
  2. Władze publiczne mają szereg obowiązków pozytywnych; muszą one między innymi:
    1. przedstawić elektoratowi zgłoszone kandydatury,
    2. umożliwić wyborcom poznanie list i kandydatów zgłoszonych do wyborów na przykład poprzez odpowiednie obwieszczenia,
    3. powyższe informacje winny być dostępne również w językach mniejszości narodowych.
  3. W przypadku naruszeń obowiązku neutralności i wolności wyborców w kształtowaniu ich woli muszą być stosowane sankcje.

3.2. Wolność wyborców w wyrażaniu swej woli i zwalczanie przestępstw wyborczych

  1. procedury wyborcze muszą być proste,
  2. wyborcy muszą mieć zawsze możliwość głosowania w lokalu wyborczym; inne sposoby głosowania są dozwolone pod następującymi warunkami:
  3. głosowanie pocztą może być dopuszczone tam, gdzie poczta jest bezpieczna i godna zaufania; prawo do głosowania pocztą może być przyznane osobom przebywającym w szpitalu lub więźniom, osobom o ograniczonej mobilności lub wyborcom mieszkającym za granicą; oszustwa i zastraszanie nie mogą mieć miejsca.
  4. głosowanie elektroniczne może być stosowane tylko wtedy, gdy jest bezpieczne i wiarygodne; wyborcy winni mieć w szczególności możliwość otrzymania potwierdzenia swojego głosu oraz dokonania jego korekty w razie potrzeby przy zachowaniu tajności głosowania; system musi być transparentny,
  5. bardzo rygorystyczne przepisy należy wprowadzić w odniesieniu do głosowania przez pełnomocnika; liczba pełnomocnictw posiadanych przez jednego wyborcę musi być ograniczona,
  6. mobilne urny wyborcze mogą być używane tylko pod rygorem surowych przepisów, tak by uniknąć wszelkiego ryzyka oszustwa,
  7. co najmniej dwa kryteria winny być stosowane dla oszacowania dokładności wyników wyborów: liczba oddanych głosów i liczba kart umieszczonych w urnie wyborczej,
  8. karty do głosowania nie mogą być w żaden sposób modyfikowane lub znaczone przez personel lokali wyborczych,
  9. niewykorzystane karty do głosowania nie mogą być nigdy wyprowadzane poza lokal wyborczy,
  10. w lokalach wyborczych muszą zasiadać przedstawiciele kilku partii politycznych, a obecność obserwatorów wskazanych przez kandydatów musi być możliwa podczas głosowania i obliczania głosów,
  11. personel wojskowy powinien w miarę możliwości głosować w miejscu zamieszkania. W innych przypadkach jest wskazane, by głosował w lokalu wyborczym położonym najbliżej miejsca wykonywania służby,
  12. liczenie głosów winno się odbyć najlepiej w lokalu wyborczym,
  13. liczenie głosów musi być jawne. Należy pozwolić na obecność obserwatorów, przedstawicieli kandydatów i mediów. Osoby te winny mieć również dostęp do dokumentacji,
  14. wyniki muszą być przekazywane na wyższy szczebel w sposób otwarty,
  15. państwo musi sankcjonować wszelkie rodzaje nadużyć wyborczych.

4. Zasada tajności wyborów

  1. Dla wyborcy tajność głosowania jest nie tylko prawem, lecz również obowiązkiem, którego nieprzestrzeganie musi być karane unieważnieniem każdej karty do głosowania, której zawartość została ujawniona.
  2. Głosowanie musi być osobiste. Głosowanie familijne czy jakakolwiek inna forma kontroli przez jednego wyborcę głosów innych wyborców muszą być zabronione.
  3. Lista wyborców faktycznie głosujących nie może być publikowana.
  4. Naruszanie tajności wyboru winno podlegać sankcjom.

5. Zasada bezpośredniości wyborów

Następujące instytucje muszą być wybierane bezpośrednio:

  1. co najmniej jedna izba parlamentu krajowego,
  2. niższe organy legislacyjne,
  3. rady lokalne.

6. Częstotliwość wyborów

Wybory muszą być przeprowadzane w regularnych odstępach czasu. Kadencja zgromadzenia legislacyjnego nie powinna przekraczać okresu pięciu lat.

II. Warunki wdrażania zasad

1. Respektowanie praw podstawowych

  1. Demokratyczne wybory nie są możliwe bez poszanowania praw człowieka, a w szczególności wolności słowa i prasy, wolności poruszania się wewnątrz kraju, wolności zgromadzeń i zrzeszania się w celach politycznych, w tym wolności tworzenia partii politycznych.
  2. Ograniczenia tych wolności muszą mieć podstawę w prawie, służyć interesowi publicznemu oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności.

2. Poziomy regulacji i stabilność prawa wyborczego

  1. Poza przepisami dotyczącymi spraw technicznych i szczegółowych, które mogą być zawarte w rozporządzeniach władzy wykonawczej, przepisy prawa wyborczego muszą mieć rangę co najmniej ustawy.
  2. Podstawowe elementy prawa wyborczego zwłaszcza system wyborczy sam w sobie, składy komisji wyborczych oraz granice okręgów wyborczych nie powinny podlegać zmianom na co najmniej jeden rok przed wyborami, bądź winny być zapisane w konstytucji lub aktach prawnych rangi wyższej niż prawo powszechne.

3. Zabezpieczenia proceduralne

3.1. Organizacja wyborów przez neutralny organ

  1. Realizacja prawa wyborczego musi leżeć w gestii bezstronnego organu
  2. Tam gdzie brakuje długiej tradycji niezależności władz administracyjnych od władzy politycznej, należy powołać niezależne, bezstronne komisje wyborcze na wszystkich szczeblach począwszy od szczebla krajowego i skończywszy na szczeblu lokalu wyborczego.
  3. Centralna Komisja Wyborcza musi mieć charakter stały.
  4. W jej składzie powinni się znaleźć:
    1. co najmniej jeden członek reprezentujący sądownictwo,
    2. przedstawiciele partii politycznych obecnych w parlamencie lub takich, które uzyskały co najmniej pewien procent głosów; osoby te winny mieć kwalifikacje w sprawach wyborczych,
    3. przedstawiciel ministerstwa spraw wewnętrznych,
    4. przedstawiciele mniejszości narodowych.
  5. Partie polityczne muszą być reprezentowane w komisjach wyborczych na równych prawach lub muszą mieć możność obserwacji pracy neutralnego organu. Równość jest tutaj rozumiana jako bezwzględna lub proporcjonalna (patrz punkt I.2.3.b).
  6. Organy powołujące członków komisji wyborczych nie mogą mieć prawa ich dowolnego odwoływania.
  7. Członkowie komisji wyborczych muszą odbyć standardowe szkolenie.
  8. Jest pożądane, by komisje wyborcze podejmowały decyzje kwalifikowaną większością głosów lub jednogłośnie.

3.2. Obserwacja wyborów

  1. Zarówno obserwatorom krajowym, jak i międzynarodowym należy dać jak najszersze możliwości obserwowania wyborów.
  2. Obserwacja nie powinna się ograniczać do samego dnia wyborów, lecz musi obejmować okres rejestracji kandydatów, jeśli trzeba również wyborców, jak i przebieg kampanii wyborczej. Winna ona umożliwić sprawdzenie, czy nie wystąpiły nieprawidłowości przed, podczas lub po wyborach. Obserwacja musi być zawsze możliwa podczas liczenia głosów.
  3. Miejsca, do których obserwatorzy nie mają prawa wstępu, winny być jasno określone prawem.
  4. Obserwacja wyborów winna być respektowana przez władze zobowiązane do zachowania neutralności.

3.3. Efektywny system odwoławczy

  1. Organem odwoławczym w sprawach wyborczych winna być albo komisja wyborcza, albo sąd. W wyborach parlamentarnych może być przewidziana możliwość odwołania się w pierwszej instancji do parlamentu. W każdym przypadku musi być możliwe ostateczne odwołanie się do sądu.
  2. Procedura winna być prosta i wolna od formalizmu, w szczególności przez wzgląd na dopuszczalność skarg.
  3. Procedura odwoławcza, a w szczególności uprawnienia i zakres odpowiedzialności różnych organów winny być jasno określone prawem, tak by uniknąć sporów kompetencyjnych (pozytywnych czy negatywnych). Zarówno strona odwołująca się, jak i władze nie powinny mieć możliwości wyboru organu odwoławczego.
  4. Organ odwoławczy musi posiadać moc rozstrzygania szczególnie w sprawach takich jak prawo do głosowania – w tym prowadzenie rejestrów wyborców – prawo wybieralności, ważność kandydatur, należyte przestrzeganie reguł prowadzenia kampanii wyborczej oraz ostateczne wyniki wyborów.
  5. Organ odwoławczy musi mieć możliwość unieważnienia wyborów, jeżeli nieprawidłowości mogły zniekształcić ich wynik. Należy zapewnić możliwość unieważnienia całych wyborów lub też jedynie wyników w jednym okręgu wyborczym albo jednym lokalu wyborczym. W przypadku unieważnienia wyników muszą być zarządzone na danym obszarze nowe wybory.
  6. Wszyscy kandydaci i wszyscy wyborcy zarejestrowani w danym okręgu wyborczym muszą mieć prawo odwołania się. Rozsądne kworum może być wymagane w przypadku odwołania wyborców od wyniku wyborów.
  7. Należy zapewnić możliwie krótkie terminy składania i rozpatrywania skarg (trzy do pięciu dni na każde w pierwszej instancji).
  8. Wnioskodawcy należy zapewnić prawo do postępowania z wysłuchaniem obydwu stron.
  9. W przypadku, gdy organem odwoławczym jest wyższa komisja wyborcza, musi mieć ona możność skorygowania lub uchylenia z urzędu decyzji wydanej przez komisję wyborczą niższego szczebla.

4. System wyborczy

Każdy system wyborczy respektujący wyżej wymienione zasady może być stosowany.


RAPORT WYJAŚNIAJĄCY
przyjęty przez Komisję Wenecką na 52 Sesji
(Wenecja, 18-19 październik, 2002)


Uwagi ogólne

1. Obok praw człowieka i rządów prawa, demokracja jest jednym z trzech filarów europejskiego dziedzictwa ustrojowego, tak i Rady Europy. Demokracja jest nie do pomyślenia bez wyborów przeprowadzanych zgodnie z określonymi zasadami, które nadają im demokratyczny charakter.

2. Zasady te odzwierciedlają szczególny wymiar europejskiego dziedzictwa ustrojowego, który nie bez racji możemy nazwać „europejskim dziedzictwem wyborczym”. Dziedzictwo to obejmuje dwa aspekty. Pierwszy, stanowiący jego twarde jądro, to organiczne zasady prawa wyborczego takie jak powszechne, równe, wolne, tajne i bezpośrednie prawo wyborcze. Drugi to przeświadczenie, że prawdziwie demokratyczne wybory można przeprowadzić tylko wtedy, gdy są spełnione określone warunki ramowe dla demokratycznego państwa opartego na rządach prawa takie jak prawa podstawowe, stabilność prawa wyborczego oraz skuteczne gwarancje proceduralne. Dlatego poniższy tekst, podobnie jak wyżej podane wytyczne, podzielono na dwie części: pierwszą, obejmującą definicje i praktyczne implikacje zasad europejskiego dziedzictwa wyborczego, oraz drugą, opisującą warunki konieczne dla ich wdrożenia.

I. Zasady europejskiego dziedzictwa wyborczego

Wprowadzenie: zasady i ich prawne podstawy

3. Żeby wybory stały w zgodzie z powszechnymi zasadami dziedzictwa ustrojowego Europy, które stanowią podwaliny każdego prawdziwie demokratycznego społeczeństwa, muszą być one przeprowadzane z zachowaniem pięciu fundamentalnych zasad: wybory muszą być powszechne, równe, wolne, tajne i bezpośrednie. Co więcej, muszą się one obywać okresowo. Wszystkie te zasady razem wzięte stanowią europejskie dziedzictwo wyborcze.

4. Mimo że zasady te są z natury konwencjonalne, ich wdrożenie podnosi szereg kwestii, które wymagają głębszych przemyśleń. Dobrze byłoby wychwycić „twarde jądro” tych zasad, które musi być skrupulatnie respektowane przez wszystkie państwa europejskie.

5. Na twarde jądro europejskiego dziedzictwa wyborczego składają się głównie normy międzynarodowe. Ważną normą uniwersalną jest Artykuł 25 (b) Międzynarodowej Konwencji Praw Obywatelskich i Politycznych, który wyraźnie wskazuje na wszystkie te zasady z wyjątkiem bezpośredniego prawa wyborczego, chociaż to ostatnie jest wyrażone pośrednio.1 W Europie normą wspólnotową jest Artykuł 3 Dodatkowego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który w sposób wyraźny artykułuje prawo do okresowo przeprowadzanych, wolnych i tajnych wyborów;2 również inne zasady potwierdzono w prawie precedensowym z obszaru praw człowieka.3 Prawo do bezpośrednich wyborów zostało uznane, przynajmniej pośrednio, przez Sąd w Strasburgu.4 Jednak wspólne dla kontynentu zasady ustrojowe występują nie tylko w umowach międzynarodowych, lecz przeciwnie, są one często dokładniej artykułowane w konstytucjach państwowych.5 Tam, gdzie legislacja i praktyka różnych państw zbiega się z europejskim systemem wartości, tam treść tych zasad może być dokładniej określona.

1. Zasada powszechności wyborów

1.1. Reguła i wyjątki

6. Powszechne prawo wyborcze obejmuje zarówno czynne prawo wyborcze (prawo wybierania), jak i bierne prawo wyborcze (prawo kandydowania). Prawo wybierania i kandydowania może być poddane szeregowi warunków, z których wszystkie są wymienione niżej. Najbardziej powszechnymi są warunek wieku i warunek narodowości.

  1. Dla prawa wybierania i prawa kandydowania musi być określony wiek minimalny, przy czym osiągnięcie wieku dojrzałości skutkujące nabyciem nie tylko praw, ale również obowiązków o charakterze cywilnym musi nieść z sobą przyznanie co najmniej prawa wybierania. Wyższy wiek może być ustanowiony dla prawa wybieralności, lecz nie powinien on przekraczać wieku 25 lat z wyjątkiem specjalnych wymagań wiekowych dla niektórych urzędów (senator, głowa państwa).
  2. Prawo większości państw przewiduje warunek narodowości. Istnieje jednak tendencja do nadawania praw politycznych na poziomie lokalnym obcokrajowcom zasiedziałym przez dłuższy okres, co jest zgodne z Konwencją Rady Europy o Uczestniczeniu Obcokrajowców w Życiu Publicznym na Szczeblu Lokalnym.6 Odpowiednio zaleca się, by prawo do głosowania w wyborach lokalnych było przyznane po określonym czasie zamieszkiwania. Co więcej, w ramach procesów integracyjnych obywatelom Europy przyznano prawo wybierania i kandydowania w wyborach samorządowych oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwach członkowskich UE, w których przebywają stale.7 Kryterium narodowości może czasem stwarzać problemy, jeżeli państwo odmawia obywatelstwa osobom zamieszkałym na jego terytorium od wielu pokoleń np. z powodów językowych. Ponadto zgodnie z Europejską Konwencją o Narodowości8 osoby o podwójnym obywatelstwie muszą mieć te same prawa wyborcze, co pozostali krajowcy.9
  3. Po trzecie, prawo wybierania i kandydowania może być poddane warunkowi zamieszkania,10 które oznacza w tym przypadku zamieszkanie stałe. W przypadku wyborów lokalnych i regionalnych warunek zamieszkania nie jest a priori sprzeczny z zasadą powszechnego prawa wyborczego, o ile wymagany okres zamieszkania nie przekracza kilku miesięcy; każdy dłuższy okres może być zaakceptowany tylko z uwagi na ochronę mniejszości narodowych.11 Z drugiej strony niektóre państwa przyznają swoim obywatelom zamieszkałym za granicą prawo wybierania, a nawet prawo wybieralności. Praktyka taka może prowadzić w pewnych okolicznościach do nadużyć np. gdy obywatelstwo jest nadawane według kryteriów etnicznych. Rejestracja wyborcy może mieć miejsce w jego drugim miejscu zamieszkania, jeżeli przebywa on tam regularnie i jest tam na przykład płatnikiem lokalnych podatków; rzecz jasna, wyborca nie może być wtedy zarejestrowany w swym pierwszym miejscu zamieszkania.Swoboda poruszania się obywateli na obszarze kraju łącznie z prawem przyjazdu w każdym momencie — stanowi jedno z podstawowych praw nieodzownych dla prawdziwie demokratycznych wyborów.12 Jeżeli w sytuacjach nadzwyczajnych osoby zostały przesiedlone wbrew swojej woli, winny mieć one tymczasowo możliwość być traktowane, jako przebywające w swoim poprzednim miejscu zamieszkania.
  4. I na koniec, możliwym jest wprowadzenie przepisów zawieszających prawa polityczne. Jednak przepisy takie muszą odpowiadać ogólnym warunkom, na których prawa podstawowe mogą być ograniczane. Innymi słowy, muszą one:13
    • być wprowadzone ustawowo,
    • uwzględniać zasadę proporcjonalności,
    • mieć podstawę w niezdolności umysłowej lub wyroku skazującym za poważne przestępstwo.

    Co więcej, pozbawienie praw politycznych może dokonane wyłącznie postanowieniem sądu. W przypadku ubezwłasnowolnienia z powodu niezdolności umysłowej postanowienie takie może powołać się na niezdolność i pociągać za sobą ipso jure pozbawienie praw obywatelskich.

    Przyczyny odbierania ludziom prawa do kandydowania w wyborach mogą być mniej surowe niż przyczyny odbierania im prawa głosu, jako że w grę wchodzi pełnienie urzędu publicznego i uprawnionym być może wykluczenie osób, których działalność na takim stanowisku mogłaby pogwałcić znaczny interes publiczny.

1.2. Rejestry wyborców

7. Prawidłowe prowadzenie rejestrów wyborców jest niezbędne dla zagwarantowania powszechnego prawa wyborczego. Niemniej jest dopuszczalne, by wyborcy nie byli wpisywani do rejestrów automatycznie, lecz tylko na własne żądanie. W praktyce rejestry wyborców okazują się często niedokładne, co prowadzi do sporów. Brak doświadczenia po stronie władz, ruchy ludności oraz fakt, że niektórzy obywatele nie kwapią się do sprawdzania rejestru wyborców, wtedy gdy ten jest wyłożony do wglądu, sprawiają, że sporządzanie takich rejestrów bywa trudne. Aby rejestry były wiarygodne, należy spełnić szereg warunków:

  1. Rejestr wyborców musi być stały.
  2. Należy dokonywać okresowych aktualizacji, co najmniej raz w roku, tak by władze samorządowe (lokalne) posiadły nawyk wykonywania różnych zadań związanych z aktualizacją rejestrów w stałych terminach każdego roku. Jeżeli rejestracja wyborców nie jest dokonywana automatycznie, należy przeznaczyć odpowiednio długi okres na taką rejestrację.
  3. Rejestry wyborców muszą być wyłożone do wglądu publicznego. Ostatnia aktualizacja winna być przekazana władzy wyższej pod nadzorem neutralnego organu odpowiedzialnego za stosowanie prawa wyborczego.
  4. Powinna istnieć procedura administracyjna — poddana kontroli sądowej — lub procedura sądowa umożliwiająca wyborcom nieujętym w rejestrze, by ich nazwiska zostały wpisane. W niektórych krajach ostateczny termin wpisu do rejestru dodatkowego może wynosić np. 15 dni przed wyborami, bądź przypadać na sam dzień wyborów. Ta ostatnia możliwość jest nadzwyczaj szczodra, jednak wymaga zaangażowania sądu zobowiązanego do orzekania w dniu głosowania, a to nie odpowiada wymogom organizacji, na których zasadzają się demokracje. W każdym przypadku lokale wyborcze nie powinny być uprawnione do rejestrowania wyborców w dniu głosowania.
  5. Co więcej, niedokładności w rejestrach wyborców wynikają zarówno z nieprawidłowych wpisów, jak i  z braku wpisów niektórych wyborców. Procedura podobna do tej wspomnianej w poprzednim punkcie winna umożliwić wyborcom korektę błędnych wpisów. Prawo składania wniosków o dokonanie tego rodzaju poprawek może być ograniczone do wyborców zarejestrowanych w swoim okręgu wyborczym lub swoim lokalu wyborczym.
  6. Dodatkowy rejestr daje możliwość głosowania osobom, które zmieniły adres lub osiągnęły urzędowy wiek wyborczy po opublikowaniu ostatecznego rejestru wyborców.

1.3. Zgłaszanie kandydatur

8. Obowiązek zebrania określonej liczby podpisów, jako warunek kandydowania, jest teoretycznie zgodny z zasadą powszechności prawa wyborczego. W praktyce tylko najmniejsze partie polityczne miewają trudności w zebraniu wymaganej liczby podpisów, o ile przyjmiemy, że przepisy dotyczące podpisów nie są stosowane w celu blokowania kandydatom możliwości ubiegania się o urząd. Aby zapobiec takim manipulacjom, jest wskazane, by prawo wyznaczało liczbę wymaganych podpisów na nie większą niż 1% wyborców w danym okręgu wyborczym.14 Weryfikacja podpisów musi przebiegać według jasnych reguł zwłaszcza w kwestii terminów oraz obejmować wszystkie podpisy, a nie ich próbki;15 jednak jeżeli weryfikacja wykaże bez wątpliwości, że wymagana liczba podpisów została osiągnięta, pozostałe podpisy nie muszą być sprawdzane. W każdym przypadku kandydatury muszą zostać zweryfikowane przed rozpoczęciem kampanii wyborczej, ponieważ zbyt późna weryfikacja stawia niektóre partie lub kandydatów w niekorzystnej sytuacji w kampanii wyborczej.

9. Inną możliwością jest procedura, w której kandydaci i partie polityczne muszą wpłacić depozyt, który podlega zwrotowi tylko wtedy, gdy kandydat lub partia uzyska więcej niż określony procent głosów. Taka praktyka wydaje się efektywniejsza niż zbieranie podpisów. Jednakże wysokość kwoty depozytu, jak i liczba głosów wymaganych dla jego zwrotu nie powinny być nadmierne.

2. Zasada równości wyborów

10. Równość w sprawach wyborczych obejmuje różnorakie aspekty. Niektóre dotyczą równości głosu, wartości wspólnej dla całej Europy, podczas gdy inne wychodzą poza to pojęcie i zdają się wyłamywać spod powszechnie uznanych norm. Zasadami, które muszą być w każdym przypadku respektowane, są: numeryczna równość głosu, równość siły głosu wyborcy oraz równość szans. Z drugiej strony trudno jest wymusić równość w wynikach wyborów rozumianą na przykład, jako proporcjonalna reprezentacja partii lub płci.

2.1. Równość praw wyborczych

11. Równość praw wyborczych wymaga, by każdy wyborca był uprawniony do oddania jednego i tylko jednego głosu. Głosowanie wielokrotne, które jest jeszcze często spotykaną nieprawidłowością w nowych demokracjach, jest oczywiście zabronione zarówno wtedy, gdy oznacza, że wyborca głosuje więcej niż jeden raz w tym samym miejscu, jak również wtedy, gdy może on oddać głos jednocześnie w kilku różnych miejscach, takich jak jego obecne i byłe miejsce zamieszkania.

12. Istnieją jednak systemy wyborcze, w których wyborca dysponuje więcej niż jednym głosem. Na przykład w systemie umożliwiającym głosowanie podzielone (głosowanie na kandydatów wytypowanych z więcej niż jednej listy) wyborca może mieć po jednym głosie na każde miejsce do obsadzenia; inna możliwość występuje, gdy jeden głos jest oddawany w małym okręgu wyborczym, a drugi w większym okręgu wyborczym, co jest charakterystyczne dla systemów łączących jednomandatowe okręgi wyborcze z proporcjonalną reprezentacją na szczeblu krajowym lub regionalnym. 16 W takich przypadkach równość praw wyborczych oznacza, że wszyscy wyborcy mają tę samą liczbę głosów.

2.2. Równość siły głosu

13. Tam gdzie wybory odbywają się w więcej niż jednym okręgu wyborczym, równość siły głosu wymaga, by granice okręgów wyborczych były wyznaczane w taki sposób, aby mandaty do izb niższych organów przedstawicielskich państwa były rozdzielone równo pomiędzy okręgi wyborcze według pewnego kryterium podziału np. liczby mieszkańców w okręgu, liczby zamieszkałych obywateli (włączając mniejszości narodowe), liczby zarejestrowanych wyborców, lub ewentualnie liczby osób rzeczywiście głosujących. Odpowiednia kombinacja tych kryteriów nie jest wykluczona. Te same zasady odnoszą się do wyborów regionalnych i lokalnych. W przypadku, gdy te zasady nie są zachowane, mamy do czynienia ze zjawiskiem zwanym geometrią wyborczą, bądź to w formie „aktywnej geometrii wyborczej” oznaczającej nierówny pod względem reprezentacji podział mandatów już w momencie jego zastosowania, bądź w formie „pasywnej geometrii wyborczej” wynikającej z przewlekłego utrzymywania niezmiennego terytorialnie podziału mandatów i okręgów wyborczych. Ponadto, zwłaszcza w systemach większościowych (lub pluralistycznych), może wystąpić zjawisko gerrymandering’u polegające na faworyzowaniu jednej partii poprzez sztuczny podział okręgów wyborczych.

14. Granice okręgów wyborczych mogą być wyznaczane również na podstawie kryteriów geograficznych oraz administracyjnych lub nawet historycznych granic, które często zależą od geografii.

15. Maksymalne dopuszczalne odstępstwo od przyjętego kryterium podziału zależy od konkretnej sytuacji, jednak winno rzadko przekraczać 10%, a nigdy nie 15% z wyjątkiem sytuacji rzeczywiście nadzwyczajnych (mało zaludniona jednostka administracyjna o tej samej randze, co inne z co najmniej jednym reprezentantem w izbie niższej, bądź koncentracja określonej mniejszości narodowej).17

16. Dla uniknięcia pasywnej geografii wyborczej, mandaty winny być rozdzielane ponownie co najmniej raz na dziesięć lat, najlepiej z pominięciem okresów wyborczych, gdyż to ograniczy ryzyko politycznych manipulacji.18

17. W okręgach wielomandatowych można z łatwością uniknąć geometrii wyborczej poprzez regularną alokację mandatów w okręgach wyborczych według przyjętych kryteriów podziału. Okręgi winny wówczas odpowiadać jednostkom administracyjnym, a zmienianie ich granic nie jest pożądane. W systemach jednomandatowych granice okręgów wyborczych winny być wytyczane podczas każdej redystrybucji mandatów. Polityczne zawiłości towarzyszące wykreślaniu granic okręgów wyborczych są znaczne, dlatego należy przeprowadzać ten proces neutralnie, bez dyskryminowania mniejszości narodowych. Dojrzałe demokracje mają różne podejścia do tego zagadnienia i działają w różny sposób. Nowe demokracje winny przyjąć proste kryteria i łatwe do wdrożenia procedury. Najlepszym rozwiązaniem byłoby przekazanie tego zadania w pierwszej instancji do komisji, której większość stanowią członkowie niezależni oraz najlepiej geograf, socjolog, wyważona reprezentacja partii politycznych, jak i tam gdzie to właściwe przedstawiciele mniejszości narodowych. Parlament podejmowałby wówczas decyzję na podstawie propozycji tejże komisji z możliwością odwołania się w trybie uproszczonym.

2.3. Równość szans

18. Równość szans między kandydatami i partiami politycznymi musi być zapewniona, co dla państwa oznacza obowiązek zachowania neutralności oraz stosowania tych samych przepisów prawa jednakowo wobec wszystkich. Wymóg neutralności ma szczególne znaczenie w odniesieniu do kampanii wyborczej i relacjonowania w mediach zwłaszcza w mediach publicznych, jak również do publicznego finansowania partii i kampanii wyborczych. Stąd istnieją dwie możliwe interpretacje równości: równość „bezwzględna” i równość „proporcjonalna”. Równość „bezwzględna”  oznacza, że partie polityczne traktowane są niezależnie od ich aktualnej siły w parlamencie lub poparcia w elektoracie. Ma ona zastosowanie przy korzystaniu z publicznej infrastruktury w celach kampanijnych (np. plakatowanie, usługi pocztowe i tym podobne, demonstracje, lokale publiczne). Równość „proporcjonalna” zakłada, że partie polityczne są traktowane w zależności od proporcji ich wpływów. Równość szans (bezwzględna oraz/lub proporcjonalna) dotyczy głównie czasu antenowego w radiu i telewizji, funduszy publicznych oraz innych form wsparcia. Niektóre formy wsparcia mogą opierać się w części na równości bezwzględnej, a w części na równości proporcjonalnej.

19. Podstawowym celem jest, by główne siły polityczne mogły głosić swoje poglądy w głównych ośrodkach medialnych kraju, oraz by wszystkie siły polityczne miały otwartą możliwość organizowania spotkań, także w miejscach publicznych, rozpowszechniania materiałów i korzystania z prawa do wywieszania ogłoszeń. Wszystkie te prawa muszą być w sposób jasny uregulowane w duchu poszanowania wolności słowa, a wszelkie przypadki ich nieprzestrzegania, czy to przez władze, czy to przez uczestników kampanii wyborczej winny podlegać odpowiednim sankcjom. Prawo musi przewidzieć szybką ścieżkę odwoławczą dla regulowania kwestii spornych jeszcze przed wyborami. Faktem jest, że uchybienia mediów w dostarczaniu bezstronnej informacji o kampanii wyborczej i kandydatach są podczas wyborów jedną z najczęściej występujących nieprawidłowości. Stąd wielce istotną sprawą jest sporządzenie w każdym kraju wykazu istniejących instytucji medialnych oraz zagwarantowanie, by kandydatom i partiom politycznym przyznawano odpowiednio zrównoważoną ilość czasu antenowego lub powierzchni reklamowej, również w państwowym radiu i telewizji.

20. W imię wolności wyrażania opinii należy przyjąć odpowiednie przepisy prawne dla zapewnienia  wszystkim uczestnikom wyborów minimalnego dostępu do prywatnych mediów audiowizualnych w związku z prowadzeniem kampanii wyborczej i reklamą.

21. Kwestia finansowania, zwłaszcza jego jawności, będzie omówiona później.19 Wydatki partii politycznych, szczególnie na reklamę, mogą być również limitowane w celu zagwarantowania równości szans wyborczych.

2.4. Równość a mniejszości narodowe

22. Zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego prawo wyborcze musi gwarantować równość osobom należącym do mniejszości narodowych, co obejmuje też zakaz wszelkiej ich dyskryminacji.20 Mniejszości muszą mieć w szczególności prawo zakładania partii politycznych.21 Kształt okręgów wyborczych i stosowanie progów wyborczych nie mogą stwarzać barier dla obecności przedstawicieli mniejszości narodowych w ciałach wybieralnych.

23. Nie stanowią naruszenia zasady równości zabiegi zmierzające do zapewnienia minimalnej reprezentacji mniejszościom narodowym, czy to w drodze rezerwacji dla nich mandatów22, czy też poprzez czynienie wyjątków od ogólnych zasad rozdziału mandatów np. poprzez uchylenie progów wyborczych dla partii politycznych reprezentujących mniejszości.23 Można również przewidzieć, by osoby należące do mniejszości narodowych miały możliwość oddania głosu zarówno na listy zwykłe, jak i na listy mniejszości. Jednak nie wolno zmuszać ani kandydatów, ani wyborców do ujawniania swej przynależności do mniejszości narodowych.24, 25

2.5. Równość a parytet płci

24. Jeżeli konstytucja daje ku temu podstawy, mogą być wprowadzone przepisy gwarantujące pewien zakres równowagi między obydwoma płciami w organach wybieralnych, a nawet parytet płci. Przy braku konstytucyjnych podstaw przepisy takie mogą być uznane za sprzeczne z zasadą równości i zasadą wolności stowarzyszania się.

25. Ponadto zakres tego rodzaju regulacji zależy od systemu wyborczego. W systemie zamkniętych list partyjnych parytet jest zachowany, jeżeli liczba kandydujących mężczyzn i kobiet na liście jest taka sama. Natomiast w przypadku głosowania preferencyjnego lub podzielonego wyborcy niekoniecznie wybiorą kandydatów obydwu płci, co może z woli wyborców skutkować niezrównoważonym składem ciał wybieralnych.

3. Zasada wolności wyborów

26. Wolne prawo wyborcze łączy w sobie dwa różne aspekty: wolne kształtowanie woli wyborcy oraz wolne wyrażenie tej woli, to znaczy wolność dokonania aktu wyborczego z wiarygodnym ustaleniem wyników.

3.1. Wolność wyborców w kształtowaniu swej woli

  1. Wolność wyborców w kształtowaniu swej woli pokrywa się częściowo z równością szans. Wymaga ona, by państwo – zasadniczo władze publiczne – dopełniło obowiązku zachowania obiektywności, zwłaszcza jeśli chodzi o korzystanie ze środków masowego przekazu, wywieszanie plakatów, prawo do demonstracji w miejscach publicznych oraz finansowanie partii i kandydatów.
  2. Władze publiczne mają też pewne obowiązki pozytywne. Muszą one przedłożyć wyborcom pod głosowanie prawidłowo zgłoszone kandydatury. Prezentacja niektórych kandydatur może być zabroniona, ale tylko w wyjątkowych okolicznościach, kiedy wymaga tego wyższy interes publiczny. Władze publiczne muszą umożliwić wyborcom dostęp do informacji o listach i kandydatach startujących w wyborach na przykład poprzez stosowne obwieszczenia. Informacje te winny być też dostępne w językach mniejszości narodowych, co najmniej tam gdzie stanowią one określony procent ludności.Wolność wyborców w kształtowaniu swej woli może być również naruszona przez osoby, które na przykład próbują kupować głosy. Jest to praktyka, którą państwo jest zobowiązane zwalczać i karać skutecznie.
  3. Aby przepisy dotyczące wolności wyborców w kształtowaniu swej woli były skuteczne, wszelkie naruszenia wyżej podanych zasad muszą być karane.

3.2. Wolność wyborców w wyrażaniu swej woli oraz zwalczanie oszustw wyborczych

3.2.1. Uwagi ogólne

27. Wolność wyborców w wyrażaniu swej woli wymaga w pierwszym rzędzie ścisłego przestrzegania procedur wyborczych. W praktyce wyborcy powinni mieć możliwość oddania swych głosów na zarejestrowane listy lub kandydatów, co oznacza, że muszą otrzymać karty do głosowania z naniesionymi nazwiskami kandydatów oraz mieć możliwość włożenia tych kart do urny wyborczej. Państwo musi udostępnić lokale niezbędne dla przeprowadzenia czynności wyborczych. Wyborcy muszą być chronieni przed groźbami lub przymusem, które mogłyby im przeszkodzić w oddaniu głosu lub w oddaniu głosu zgodnie z ich wolą niezależnie od tego, czy groźby te pochodzą od władz, czy też od osób fizycznych; państwo ma obowiązek przeciwdziałać takim praktykom i je ścigać.

28. Co więcej, wyborca ma prawo do dokładnego ustalenia wyników głosowania; państwo winno karać każde oszustwo wyborcze.

3.2.2. Procedura głosowania

29. Procedura głosowania odgrywa istotną rolę w całym procesie wyborczym, gdyż właśnie podczas głosowania istnieją największe możliwości dokonania nadużyć.

30. W niektórych krajach wdrożenie demokratycznych praktyk wymaga radykalnej zmiany mentalności, którą władze powinny aktywnie promować. Z uwagi na to należy podjąć szereg środków, by ograniczyć zwyczaje i nawyki, które wpływają negatywnie na przebieg wyborów. Większość takich nieprawidłowości, jak „głosowanie rodzinne”, ma miejsce podczas głosowania.

31. Wszystkie te obserwacje prowadzą nas do następującej konkluzji: procedura wyborcza musi być prosta. Dlatego zaleca się, by przestrzegano kryteriów podanych w następujących punktach.

32. Jeżeli urzędnicy lokalu wyborczego reprezentują wyważone spektrum poglądów politycznych, dokonywanie oszustw wyborczych będzie trudne; natomiast rzetelność wyników głosowania winna być oceniana według tylko dwóch głównych kryteriów: liczby wyborców biorących udział w głosowaniu porównanej z liczbą kart do głosowania umieszczonych w urnie wyborczej. Pierwszy wskaźnik może być określony na podstawie ilości podpisów w rejestrze wyborców. Natura ludzka jest, jaka jest (nawet gdy jest daleka od jakiegokolwiek zamiaru oszustwa), i trudno jest osiągnąć całkowitą zgodność między tymi dwoma wskaźnikami; wszelka dalsza kontrola, czy to w postaci numerowania odcinków kart do głosowania, czy też poprzez porównywanie ogólnej liczby kart do głosowania będącej sumą kart ważnych, nieważnych i niewykorzystanych z liczbą kart do głosowania dostarczonych do lokalu wyborczego może dać dodatkowe wskazówki, lecz nie ma co sobie czynić iluzji, że wyniki tych zabiegów będą się doskonale zgadzały. Ryzyko leżące w pomnażaniu tego rodzaju zabiegów jest raczej takie, że różnice w obliczeniach, a w ostateczności również rzeczywiste nieprawidłowości, nie będą brane poważnie. Zatem lepiej jest mieć ścisłą kontrolę nad dwoma wskaźnikami niż luźną – stąd nieskuteczną – kontrolę nad większą liczbą zmiennych.

33. Wszelkie niewykorzystane karty do głosowania powinny pozostawać w lokalu wyborczym i nie mogą być deponowane lub składowane w innych pomieszczeniach. Tuż po otwarciu lokalu karty do głosowania oczekujące na wydanie muszą znajdować się w polu pełnego widzenia na przykład na stole wyższego urzędnika lokalu wyborczego. Nie powinno być żadnych innych przechowywanych w szafach lub innych miejscach.

34. Podpisywanie i opieczętowywanie kart do głosowania nie może mieć miejsca w momencie, gdy są one wydawane wyborcom, ponieważ podpisujący lub przykładający pieczęć może zaznaczyć kartę w sposób, który umożliwia zidentyfikowanie wyborcy podczas liczenia głosów, co naruszyłoby tajność głosowania.

35. Wyborca winien otrzymać swoją kartę do głosowania i od tego momentu nikt inny poza nim nie powinien mieć z nią styczności.

36. Ważne jest, by wśród urzędników lokalu wyborczego znajdowali się przedstawiciele wielu partii politycznych oraz by byli obecni obserwatorzy wyznaczeni przez kandydatów.

37. Wyborcy muszą mieć zawsze możliwość oddania głosu w lokalu wyborczym; inne metody głosowania są dopuszczalne, jednak pod pewnymi warunkami, które będą wskazane niżej.

3.2.2.1. Głosowanie pocztą lub przez pełnomocnika w określonych przypadkach

38. Głosowanie pocztą i głosowanie przez pełnomocnika są w wielu krajach świata zachodniego możliwe, lecz modele różnią się znacznie. I tak, głosowanie pocztą może być w jednym kraju rozpowszechnione, a w innym zakazane ze względu na ryzyko nadużyć. Winno być ono dopuszczone tylko wtedy, gdy usługi pocztowe są bezpieczne, to znaczy są chronione przed możliwością celowej manipulacji, i są wiarygodne w sensie ich sprawnego funkcjonowania. Głosowanie przez pełnomocnika może być dozwolone tylko wtedy, gdy jest poddane bardzo ścisłym warunkom, również w celu zapobieżenia oszustwom; liczba pełnomocnictw posiadanych przez jednego wyborcę musi być ograniczona.

39. Żadna z tych praktyk nie powinna być szerzej stosowana, jeżeli problemy usług pocztowych nakładają się na inne trudności towarzyszące tego rodzaju głosowaniom, jak zwiększone ryzyko „głosowania familijnego”. Jednak przy podjęciu właściwych środków ostrożności, o ile zdołano wykluczyć ryzyko oszustw lub zastraszania, głosowanie pocztą może być stosowane, by umożliwić oddanie głosu pacjentom szpitali, osobom aresztowanym, osobom o ograniczonej mobilności oraz wyborcom mieszkającym za granicą. Pozwala to na rezygnację z użycia mobilnych urn wyborczych, które często stwarzają problemy i ryzyko nadużyć. Głosowanie pocztą może być przeprowadzone w ramach specjalnej procedury na kilka dni przed wyborami.

40. Stosowanie mobilnych urn wyborczych nie jest pożądane ze względu na towarzyszące im poważne ryzyko nadużyć. Jeżeli mimo wszystko mają być użyte, należy wprowadzić surowe ograniczenia w celu zapobieżenia oszustwom włącznie z dozorem urny przez kilku członków komisji wyborczej reprezentujących różne ugrupowania polityczne.

3.2.2.2. Głosowanie wojska

41. Tam gdzie wojskowi nie mają możliwości powrotu do domu w dniu wyborów, powinni być oni zarejestrowani najlepiej w lokalu wyborczym w pobliżu swych koszar. Dane zainteresowanych żołnierzy winny być przekazane przez ich jednostkę władzom lokalnym, które następnie umieszczają ich nazwiska na liście wyborców. Od tej zasady można odstąpić, jeżeli odległość między koszarami a najbliższym lokalem wyborczym jest zbyt wielka. Na terenie jednostki wojskowej należy powołać specjalne komisje nadzorujące sytuację w okresie przedwyborczym w celu uniknięcia ryzyka, że dowódcy będą narzucać lub wymuszać w drodze rozkazu określone wybory polityczne.

3.2.2.3. Mechaniczne i elektroniczne metody głosowania

42. Niektóre kraje już wprowadziły bądź przygotowują się do wprowadzenia mechanicznych lub elektronicznych metod głosowania. Korzyści ze stosowania tych metod stają się oczywiste, kiedy w tym samym czasie przeprowadza się większą liczbę wyborów. Jednak aby zminimalizować ryzyko oszustw, niezbędne jest zachowanie pewnych środków ostrożności, jak na przykład poprzez umożliwienie wyborcom sprawdzenia swojego głosu natychmiast po jego oddaniu. Oczywiście w głosowaniach tego rodzaju istotnym jest zapewnienie, by karta do głosowania była zaprojektowana w sposób pozwalający uniknąć nieporozumień. Dla ułatwienia weryfikacji i ponownego przeliczenia głosów w wypadku zażaleń można przewidzieć możliwość, by urządzenie drukowało głosy na karcie do głosowania; te byłyby gromadzone w zapieczętowanym pojemniku bez możliwości wglądu. Wszelkie użyte środki winny zapewnić tajność głosowania.

43. Elektroniczne metody głosowania muszą być bezpieczne i wiarygodne. Są one bezpieczne, jeżeli system jest odporny na rozmyślne ataki; i są wiarygodne, jeżeli mogą działać samodzielnie, niezależnie od wszelkich błędów w oprogramowaniu i w sprzęcie. Ponadto wyborca powinien mieć możliwość uzyskania potwierdzenia swego głosu, a gdy trzeba, również dokonania jego korekty bez naruszania tajności głosowania w żaden sposób.

44. Co więcej, transparentność takiego systemu musi być zagwarantowana w tym sensie, że musi istnieć możliwość sprawdzenia jego prawidłowego funkcjonowania.

3.2.2.4. Obliczanie

45. Lepiej jest, kiedy liczenie głosów obywa się w miejscu ich oddawania, niźli w specjalnych centrach. Obsada lokalu wyborczego jest w pełni zdolna wykonać to zadanie, a postępowanie takie usuwa konieczność przewożenia urn wyborczych wraz z dokumentacją, co zmniejsza ryzyko podmiany.

46. Obliczanie głosów winno być przeprowadzane w sposób jawny. Jest dopuszczalne, by uczestniczyli w nim wyborcy zarejestrowani w danym lokalu wyborczym; obecność krajowych lub zagranicznych obserwatorów musi być możliwa. Osoby te winny mieć prawo być obecnym w każdych warunkach. Należy zapewnić dostateczną liczbę kopii sprawozdań z prowadzonych czynności do rozdzielenia, tak żeby każda z wyżej wymienionych osób otrzymała jedną; jedna kopia musi być wywieszona niezwłocznie na tablicy ogłoszeń, inna pozostać w lokalu wyborczym, a trzecia być przesłana komisji wyborczej lub kompetentnemu organowi wyższego szczebla.

47. Odpowiednie przepisy winny określić szereg praktycznych środków ostrożności w odniesieniu do wyposażenia lokali wyborczych. Dla przykładu sprawozdanie z prowadzanych czynności winno być sporządzone przy użyciu długopisu raczej niż ołówka, gdyż teksty napisane ołówkiem można wymazać.

48. W praktyce okazuje się, że czas potrzebny na obliczenie głosów zależy od sprawności przewodniczącego lokalu wyborczego. Czas ten może różnić się znacznie, dlatego prawo lub regulaminy winny wyznaczyć prostą, wypróbowaną i przetestowaną procedurę obliczania głosów, która byłaby przedstawiona w materiałach szkoleniowych dla funkcjonariuszy lokali wyborczych.

49. Należy unikać traktowania zbyt wielu kart do głosowania za nieważne lub uszkodzone. W przypadku wątpliwości należy podjąć wysiłki dla upewnienia się o intencjach wyborcy.

3.2.2.5. Przekazywanie wyników

50. Są dwa rodzaje wyników wyborczych: wyniki wstępne i wyniki końcowe (przed wyczerpaniem wszystkich środków odwoławczych). Media i w rzeczy samej cały kraj z niecierpliwością oczekują na pierwsze, wstępne wyniki wyborów. Szybkość, z jaką wyniki będą przekazywane, zależy od systemów łączności danego kraju. Rezultaty z lokalu wyborczego mogą być dostarczone do okręgu wyborczego np. przez przewodniczącego komisji wyborczej w asyście dwóch innych członków komisji reprezentujących partie opozycyjne, niekiedy pod ochroną służb porządkowych, którzy przewożą protokoły posiedzeń, urny wyborcze itp.

51. Obojętnie jakich starań by nie podjęto na etapie głosowania i obliczania głosów, przekazywanie wyników jest operacją wielce istotną, której znaczenia się często nie docenia; dlatego musi być ona przeprowadzana w otwarty sposób. Przesłanie wyników z okręgów wyborczych do władz regionalnych i centralnej komisji wyborczej, czy też do innych właściwych wyższych organów może być dokonane faksem. W tym przypadku protokoły są skanowane, a wyniki mogą być publikowane tak jak i gdy napływają. Wyniki można ogłaszać w telewizji, lecz znów, zbytnia transparentność może być rzeczą ryzykowną, jeżeli opinia publiczna nie jest przyzwyczajona do tego rodzaju fragmentarycznego przedstawiania wyników. Należy pamiętać, że początkowe wyniki zwykle nadchodzą najpierw z mniejszych i większych ośrodków miejskich, które nie zawsze głosują tak samo, jak obszary wiejskie. Dlatego ważnym jest uświadomienie opinii publicznej, że wyniki końcowe mogą być nieco inne, a nawet całkowicie różne od wyników częściowych, i że nie musi to wcale wynikać z nieczystej gry.

4. Zasada tajności wyborów

52. Tajność głosowania jest jednym z aspektów wolności wyborcy, której celem jest ochrona wyborców przed presją, jakiej mogliby być poddani, gdyby inne osoby się dowiedziały, na kogo głosowali. Tajność musi dotyczyć całej procedury, a w szczególności głosowania i obliczania głosów. Wyborcy mają do niej prawo, lecz muszą ją również sami respektować, a jej nieprzestrzeganie winno być sankcjonowane unieważnieniem każdej karty do głosowania, której zawartość została ujawniona.28

53. Głosowanie musi mieć charakter osobisty. Głosowanie familijne, w którym jeden członek danej rodziny może nadzorować sposób głosowania pozostałych członków rodziny, narusza tajność głosowania; jest to częsty przypadek naruszania prawa wyborczego. Również wszelkie inne formy kontrolowania przez jednych wyborców sposobu głosowania innych wyborców muszą być zabronione. Głosowanie przez pełnomocnika, które podlega ścisłym ograniczeniom stanowi odrębne zagadnienie.29

54. Z uwagi na to, że absencja wyborcza może wskazywać preferencje polityczne, lista osób głosujących nie powinna być publikowana.

55. Naruszanie tajności wyborów musi być karane podobnie jak naruszanie innych aspektów wolności wyborcy.

5. Zasada bezpośredniości wyborów

56. Bezpośredni wybór przez obywateli jednej z izb parlamentu krajowego to kolejny aspekt wspólnego dziedzictwa ustrojowego Europy. Poza specjalnymi regulacjami dotyczącymi drugich izb parlamentów, o ile takowe istnieją, inne organy legislacyjne takie jak np. Parlament Stanów Federacyjnych30 winny być wybierane bezpośrednio zgodnie z Art. 3 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podobnie zresztą jak samorządy lokalne, które jako istotny element demokracji trudno sobie wyobrazić bez organów wybieranych lokalnie.31 Tutaj, zgromadzeniami lokalnymi są wszystkie organy przedstawicielskie na poziomie niższym niż ogólnokrajowy.32 Natomiast sprawa wyboru prezydenta, nawet gdy głowa państwa często jest wybierana w sposób bezpośredni, podlega regulacjom konstytucyjnym każdego z państw.

6. Częstotliwość wyborów

57. Zarówno Międzynarodowa Konwencja Praw Obywatelskich i Politycznych,33 jak i Protokół Dodatkowy do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka34 stanowią, że wybory muszą być przeprowadzane okresowo. Wybory powszechne odbywają się zwykle w odstępach cztero- lub pięcioletnich, natomiast dłuższe okresy są możliwe w wyborach prezydenckich, przy czym maksymalny interwał nie powinien przekraczać siedmiu lat.

II. Warunki wdrożenia zasad

58. Zasady leżące u podstaw systemów wyborczych Europy mogą być zagwarantowane tylko wtedy, gdy zostaną spełnione pewne ogólne warunki:.

  • Pierwszym warunkiem natury ogólnej jest respektowanie podstawowych praw człowieka, w szczególności wolności słowa, zgromadzeń i zrzeszania się, bez których nie może być prawdziwej demokracji.
  • Po drugie, prawo wyborcze musi charakteryzować pewna stabilność chroniąca je od partyjnych manipulacji.
  • I ostatni, najważniejszy, musi istnieć szereg gwarancji proceduralnych, zwłaszcza jeżeli chodzi o organizację wyborów.

59. Co więcej, wybory nie są przeprowadzane w próżni, lecz w kontekście określonego systemu wyborczego oraz  określonego systemu partyjnego. Druga część tego raportu zawiera szereg uwag na ten temat odnoszących się głównie do relacji między systemami wyborczymi i partyjnymi.

1. Respektowanie praw podstawowych

60. Przeprowadzanie demokratycznych wyborów, stąd i sama demokracja, nie są możliwe bez poszanowania praw człowieka, a w szczególności wolności wyrażania opinii, wolności prasy oraz wolności zgromadzeń i zrzeszania się w celach politycznych włącznie z tworzeniem partii politycznych. Poszanowanie tych wolności jest istotne zwłaszcza podczas kampanii wyborczych. Ograniczenia tych fundamentalnych praw muszą być zgodne z Europejską Konwencją Praw Człowieka oraz mówiąc ogólniej z normą, że muszą znajdować podstawę w prawie, leżeć w interesie ogółu oraz respektować zasadę proporcjonalności.

61. Faktem jest, że wiele państw dopuszcza prawne ograniczenia wolności słowa, co jeśli ma zakres ograniczony, można jeszcze zaakceptować, lecz w krajach bez wolnościowych, demokratycznych tradycji może prowadzić do nadużyć. Teoretycznie ograniczenia te mają zapobiec „nadużywaniu” wolności słowa poprzez zapewnienie na przykład, by kandydaci i władze publiczne nie były szkalowane, czy też nawet z uwagi na ochronę ładu konstytucyjnego. W praktyce może to jednak prowadzić do cenzurowania wypowiedzi krytycznych wobec rządu lub nawołujących do zmian ustrojowych, chociaż jest to sama esencja debaty demokratycznej. Dla przykładu: standardy europejskie są naruszone przez prawo wyborcze, które zabrania umieszczania w materiałach wyborczych znieważających lub zniesławiających określeń wobec urzędników i innych kandydatów, czyni przestępstwem puszczanie w obieg oszczerczych informacji na temat kandydatów, czy też czyni samych kandydatów odpowiedzialnymi za niektóre wykroczenia popełnione przez ich zwolenników. Żądanie, by materiały wykorzystywane w kampanii wyborczej były dostarczane komisjom wyborczym ze wskazaniem organizacji, która je zamówiła i wydała oraz nakładu i daty publikacji stanowi niedopuszczalną formę cenzury szczególnie w przypadku, gdy od komisji wyborczych żąda się podjęcia czynności skierowanych przeciw nielegalnym lub nieprawdziwym publikacjom. Jest to jeszcze bardziej niewłaściwe, gdy przepisy zakazujące niewłaściwego używania mediów podczas kampanii wyborczej są sformułowane w sposób niejasny.

62. Innym fundamentalnym prawem w demokracji jest wolność poruszania się wewnątrz kraju, łącznie z prawem obywateli do powrotu w każdym czasie do swego kraju.

2. Poziomy regulacji i stabilność prawa wyborczego

63. Stabilność prawa ma kluczowe znaczenie dla wiarygodności procesu wyborczego, który sam w sobie jest istotny dla konsolidowania demokracji.35 Przepisy, które są często zmieniane, a w szczególności przepisy skomplikowane, mogą wyborców zwodzić. Przede wszystkim wyborcy mogą dojść do wniosku, słusznie lub nie, że prawo wyborcze jest tylko narzędziem w rękach silnych, a ich głos ma niewielkie znaczenie dla rozstrzygnięć wyników wyborów.

64. W praktyce jednak nie tyle stabilność podstawowych zasad wymaga ochrony (gdyż te nie są raczej poważnie zagrożone), co stabilność niektórych konkretniejszych przepisów prawa wyborczego, szczególnie tych, które dotyczą systemu wyborczego samego w sobie, składu komisji wyborczych i ustalania granic okręgów wyborczych. Te trzy elementy są często uważane, słusznie lub nie, za czynniki decydujące o rezultatach wyborów i należy dołożyć wszelkich starań, by unikać nie tylko manipulacji na korzyść partii będących u władzy, lecz nawet nikłych pozorów takowych manipulacji.

65. Nie tyle zmiany systemu głosowania są rzeczą złą — te mogą być zawsze zmianami na lepsze — ile dokonywanie tych zmian często lub też tuż (np. na rok) przed wyborami. Nawet wtedy, gdy manipulacje nie są zamierzone, zmiany takie będą spostrzegane, jako podyktowane bieżącym interesem politycznym partii.

66. Sposobem na uniknięcie manipulacji jest włączenie kwestii najbardziej istotnych (system wyborczy, skład komisji wyborczych, okręgi wyborcze lub zasady wykreślania ich granic) do konstytucji lub do aktów prawnych o randze wyższej niż prawo powszechne. Innym, elastyczniejszym rozwiązaniem byłoby zastrzeżenie w konstytucji, że jeśli prawo wyborcze ulega zmianie, to w najbliższych wyborach winien obowiązywać stary system – przynajmniej wtedy, gdy wybory mają miejsce w ciągu nadchodzącego roku – natomiast nowe prawo wchodzi w życie dopiero po nich.

67. Na koniec, prawo wyborcze winno mieć z reguły rangę ustawy. Przepisy wykonawcze zwłaszcza te w sprawach technicznych i szczegółowych mogą być za to wydawane w drodze rozporządzeń.

3. Zabezpieczenia proceduralne

3.1. Organizacja wyborów przez neutralny organ

68. Tylko przejrzystość, bezstronność i niezależność od politycznie motywowanych manipulacji mogą zapewnić właściwą organizację procesu wyborczego od okresu przedwyborczego po ostateczne ustalanie wyników wyborów.

69. W krajach, gdzie władze administracyjne mają długą tradycję niezależności od władz politycznych, służba cywilna stosuje prawo wyborcze w sposób wolny od nacisków politycznych. Jest wówczas zarówno normalnym, jak i dopuszczalnym, by wybory były organizowane przez władze administracyjne pod nadzorem ministerstwa spraw wewnętrznych.

70. Jednak w krajach o mniejszym doświadczeniu organizowania pluralistycznych wyborów istnieje zbyt duże ryzyko wywierania rządowych nacisków na władze administracyjne, by robiły to, co rząd chce. Dotyczy to zarówno rządu centralnego, jak i samorządu lokalnego, nawet gdy ten ostatni jest kontrolowany przez opozycję.

71. Z tego właśnie powodu muszą być powołane niezależne, bezstronne komisje wyborcze od szczebla krajowego po szczebel lokalu wyborczego, by zapewnić, że wybory będą prawidłowo przeprowadzone lub co najmniej będą usunięte poważne podejrzenia występowania nieprawidłowości.

72. Według sprawozdań Biura Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z obserwacji wyborów w szeregu państw członkowskich odnotowano w odniesieniu do komisji wyborczych następujące braki: brak przejrzystości działań centralnej komisji wyborczej; różnice interpretacyjne procedury obliczania głosów; polaryzacja polityczna administracji wyborczej; kontrowersje przy powoływaniu członków centralnej komisji wyborczej; powoływanie członków komisji przez organy państwowe; dominująca rola partii rządzącej w organizowaniu wyborów.

73. Każda centralna komisja wyborcza musi działać stale, jako urząd odpowiedzialny za współpracę z władzami lokalnymi i innymi komisjami niższego szczebla, np. w zakresie sporządzania i aktualizacji spisów wyborców.

74. Skład centralnej komisji wyborczej daje przyczynek do dyskusji i stanowi kluczowy problem polityczny przy opracowywaniu prawa wyborczego. Przestrzeganie niżej podanych wytycznych winno zapewnić maksymalną bezstronność i kompetencje komisji wyborczej.

75. Na ogół, w skład komisji powinni wchodzić:

  • sędzia lub prawnik; jeżeli organ sądowy jest odpowiedzialny za organizację wyborów, jego niezależność musi być zagwarantowana przejrzystością procedowania. Powołani prawnicy nie mogą stać w zależności służbowej od osób kandydujących.
  • przedstawiciele partii politycznych reprezentowanych w parlamencie lub takich, które uzyskały więcej niż określony procent głosów. Partie polityczne winny być równo reprezentowane w centralnej komisji wyborczej; „równość” może być interpretowana bezwzględnie lub proporcjonalnie, czyli z uwzględnieniem lub bez uwzględnienia relatywnego poparcia wyborców dla danej partii.36 Ponadto delegaci partii winni mieć kwalifikacje w sprawach wyborczych oraz zakaz udzielania się w kampanii wyborczej.

76. W komisji wyborczej mogą zasiadać dodatkowo:

  • przedstawiciele mniejszości narodowych; ich obecność jest pożądana, jeżeli mniejszości narodowe stanowią znaczącą siłę na danym obszarze;
  • przedstawiciel ministerstwa spraw wewnętrznych. Ze względów historycznych właściwych niektórym krajom nie zawsze jest jednak wskazane, by w komisji był przedstawiciel ministerstwa spraw wewnętrznych. Podczas swych misji obserwacyjnych Zgromadzenie Parlamentarne wyrażało w wielu przypadkach zaniepokojenie przypadkami przekazywania odpowiedzialności z pełnoprawnych wielopartyjnych komisji wyborczych na instytucje podporządkowane władzy wykonawczej. Niemniej jednak współpraca między centralną komisją wyborczą a ministerstwem spraw wewnętrznych jest możliwa, choćby tylko z powodów praktycznych np. w zakresie transportu i składowania kart do głosowania oraz innego wyposażenia. Co do reszty, władza wykonawcza nie powinna mieć możliwości wpływania na skład komisji wyborczych.37

77. Zasadniczo rzecz biorąc organy, które mianują członków komisji wyborczych nie powinny mieć możliwości ich dowolnego odwoływania, gdyż podważa to zaufanie do ich niezależności. Odwołanie uznaniowe jest nie do przyjęcia, ale odwołanie z powodów dyscyplinarnych już tak — pod warunkiem, że powody te są wyraźnie i precyzyjnie określone prawem (na przykład niejasne określenie typu: „działania dyskredytujące komisję” nie jest wystarczające).

78. W tradycyjnych demokracjach, gdzie nie działają komisje wyborcze, lecz kompetencje w sprawach wyborczych przyznano innym neutralnym organom, partie polityczne muszą mieć możliwość obserwowania ich pracy.

79. Skład centralnej komisji wyborczej jest oczywiście sprawą ważną, lecz nie bardziej niż tryb jej działania. Zasady procedowania komisji muszą być jasne, gdyż przewodniczący komisji mają skłonność do udzielania członkom głosu, co ci ostatni chętnie wykorzystują. Przepisy proceduralne winny określać porządek dzienny posiedzeń oraz ograniczenie czasu wypowiedzi dla każdego członka – np. kwadrans; w innym przypadku niekończące się dyskusje mogą przesłonić główny porządek dnia.

80. Istnieje wiele sposobów podejmowania decyzji. Uzasadnione jest, by decyzje były podejmowane większością kwalifikowaną (np.: 2/3 głosów), tak by zachęcać do uzgadniania stanowisk między większością i co najmniej jedną stroną mniejszościową. Najkorzystniejsze jest przyjmowanie decyzji w drodze konsensusu.

81. Posiedzenia centralnej komisji wyborczej winny być otwarte dla każdego, włączając w to media (jest to drugi powód dla ograniczania czasu wystąpień). Wszelkie pomieszczenia komputerowe, łącza telefoniczne, faksy, skanery itp. winny być wolno dostępne do wglądu.

82. Pozostałe komisje wyborcze działające na szczeblu regionalnym lub okręgowym winny mieć podobny skład jak centralna komisja wyborcza. Komisje okręgowe odgrywają ważną rolę w systemach głosowania indywidualnego, ponieważ to one ustalają zwycięzcę w wyborach powszechnych. Komisje regionalne odgrywają również dużą rolę w przekazywaniu wyników do centralnej komisji wyborczej.

83. Do organizacji wyborów potrzebne są odpowiednie kadry o wyspecjalizowanej wiedzy.38 Członkami centralnej komisji wyborczej winni być eksperci w prawie, politolodzy, matematycy lub inni ludzie dobrze obeznani w sprawach wyborczych.

84. Członkowie komisji wyborczych muszą przejść odpowiednie szkolenie na wszystkich szczeblach administracji wyborczej. Szkolenie takie winni odbyć również członkowie komisji wyznaczeni przez partie polityczne. Zdarzały się przypadki komisji wyborczych, którym brakowało odpowiednio wykwalifikowanych i przeszkolonych kadr.

85. Prawo wyborcze winno zawierać przepis zobowiązujący władze (wszystkich szczebli) do wypełniania zaleceń i życzeń komisji wyborczych. Ministerstwa oraz inne organy administracji publicznej, burmistrzowie i urzędnicy miejscy mogą być skierowywani do pomocy administracji wyborczej poprzez wykonywanie czynności administracyjnych i logistycznych w zakresie przygotowywania i przeprowadzania wyborów. Mogą oni ponosić odpowiedzialność za przygotowanie i dystrybucję rejestrów wyborców, kart do głosowania, urn wyborczych, urzędowych pieczęci i innego niezbędnego materiału, jak również za podejmowanie odpowiednich działań organizacyjnych w zakresie składowania, transportu i ochrony.

3.2. Obserwacja wyborów

86. Obserwacja wyborów odgrywa ważną rolę, gdyż pozwala stwierdzić, czy proces wyborczy przebiegł prawidłowo, czy też nie.

87. Są trzy różne kategorie obserwatorów: partyjni obserwatorzy krajowi, niepartyjni obserwatorzy krajowi oraz (niepartyjni) obserwatorzy międzynarodowi. W praktyce rozróżnienie między dwiema pierwszymi kategoriami nie zawsze jest oczywiste. Dlatego najlepiej jest, gdy procedura obserwacji jest najszerzej otwarta, zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym.

88. Obserwacja nie ogranicza się do właściwego dnia wyborów, lecz obejmuje kontrolę, czy nie doszło do żadnych nieprawidłowości przed wyborami (np. nieprawidłowe prowadzenie spisów wyborców, utrudnienia w rejestracji kandydatów, ograniczenia wolności słowa, pogwałcenie zasad dostępu do mediów lub publicznych funduszy na prowadzenie kampanii), podczas wyborów (np. wywieranie nacisków na wyborców, wielokrotne głosowanie, naruszanie tajności głosowania itp.) oraz po głosowaniu (głównie podczas ustalania i ogłaszania wyników wyborów). Obserwacja winna się koncentrować w szczególności na kwestii przestrzegania przez władzę obowiązku dochowania neutralności.

89. Międzynarodowi obserwatorzy odgrywają pierwszorzędną rolę w krajach, w których nie ma utrwalonej tradycji bezstronnego weryfikowania praworządności wyborów.

90. Zarówno obserwatorzy międzynarodowi, jak i krajowi muszą mieć możliwość prowadzenia rozmów z każdą obecną osobą, sporządzania notatek i przekazywania sprawozdań do swych organizacji; powinni się oni jednak powstrzymywać od komentarzy.

91. Prawo winno być bardzo jasne, co do tego, do jakich miejsc obserwatorzy nie mają prawa wstępu, tak by ich działania nie były nadmiernie krępowane. Na przykład przepis upoważniający obserwatorów do wizytowania tylko tych miejsc, w których odbywają się wybory (lub głosowanie) mógłby być interpretowany przez niektóre komisje wyborcze w sposób przesadnie zawężony.

3.3. Efektywny system odwoławczy

92. Jeśli przepisy prawa wyborczego mają być czymś więcej niż słowem na papierze, to przypadki ich naruszenia muszą być zaskarżalne przed organem odwoławczym. Dotyczy to w szczególności wyników wyborów: indywidualni obywatele mogą je zaskarżyć z powodu nieprawidłowości w procedurach wyborczych. Dotyczy to również decyzji podjętych przed wyborami szczególnie w związku z prawem do głosowania, rejestrami wyborców i kandydowaniem, ważnością kandydatur, zgodnością z przepisami w zakresie prowadzenia kampanii wyborczej oraz dostępem do mediów lub funduszy partyjnych.

93. Istnieją dwa możliwe rozwiązania:

  • odwołania mogą być rozpatrywane przez sądy lokalne, sądy specjalne lub sąd konstytucyjny,
  • odwołania mogą być rozpatrywane przez komisję wyborczą. Wiele przemawia za tym drugim rozwiązaniem, jako że komisje wyborcze są wysoce wyspecjalizowane, podczas gdy sądy mają zwykle mniejsze doświadczenie w sprawach wyborczych. Jest jednak pożądane, by istniała w charakterze zabezpieczenia jakaś forma sądowego nadzoru, tak by pierwszą instancją odwoławczą była komisja wyższego szczebla, natomiast drugą instancję stanowił właściwy sąd.

94. Czasem dopuszcza się możliwość odwołania do parlamentu, sądzącego o własnym wyborze, lecz może nieść to z sobą ryzyko politycznie motywowanych decyzji. Jest to do przyjęcia w pierwszej instancji tam, gdzie utrwalił się taki zwyczaj, lecz odwołanie przed sądem winno być również możliwe.

95. Postępowanie odwoławcze winno być możliwie krótkie, a w każdym przypadku decyzje powinny być podjęte przed wyborami. W tym miejscu należy ustrzec się dwóch pułapek: po pierwsze, postępowanie odwoławcze opóźnia proces wyborczy, po drugie, z braku możliwości wstrzymania wyborów decyzje, które mogłyby być podjęte przed wyborami, są podejmowane po wyborach. W dodatku decyzje dotyczące wyniku wyborów nie mogą zbyt długo czekać, szczególnie gdy sytuacja polityczna jest napięta. Oznacza to, że zarówno terminy wnoszenia skarg muszą być bardzo krótkie, jak też organ odwoławczy musi wydawać postanowienia tak szybko, jak to możliwe. Jednak terminy muszą być dostatecznie długie, aby uczynić odwołanie możliwym oraz zagwarantować prawo do obrony i rzetelnego sądu. Termin trzech do pięciu dni w pierwszej instancji (zarówno na złożenie skargi, jak i wydanie postanowienia) wydaje się rozsądny w odniesieniu do decyzji podejmowanych przed wyborami. Jest jednak dopuszczalne określenie nieco dłuższych terminów na wydawanie postanowień przez sąd najwyższy i konstytucyjny.

96. Również procedura odwoławcza winna być prosta, a wyposażenie wyborców w specjalne formularze może być w tym pomocne.40 Konieczne jest wyeliminowanie formalizmów, by w ten sposób uniknąć decyzji o niedopuszczalności skarg, szczególnie w sprawach politycznie wrażliwych.

97. Jest również ważne, by procedura odwoławcza, a w szczególności zakres władzy i odpowiedzialności organów zaangażowanych była jasno uregulowana prawem, tak aby uniknąć wszelkich negatywnych czy pozytywnych sporów kompetencyjnych. Ani strona skarżąca, ani władze nie mogą mieć prawa wyboru instancji odwoławczej. Ryzyko, że kolejne instancje odwoławcze odmówią wydania decyzji, poważnie wzrasta, jeżeli jest teoretycznie możliwe złożenie odwołania albo do sądu, albo do komisji wyborczej lub jeżeli zakres władzy różnych sądów — na przykład sądu zwykłego czy sądu konstytucyjnego — nie jest jasno rozgraniczony.

Przykład:

Centralna Komisja Wyborcza → Sąd Najwyższy

Komisja Regionalna → Sąd Apelacyjny

Okręgowa Komisja Wyborcza

Lokal wyborczy (w dniu wyborów)

98. Spory dotyczące rejestrów wyborców, za które odpowiadają przykładowo władze lokalne działające pod nadzorem lub we współpracy z komisjami wyborczymi, mogą być rozpatrywane przez sądy pierwszej instancji.

99. Prawo wnoszenia skarg winno być przyznane możliwie powszechne. Możliwość wniesienia skargi musi być otwarta dla każdego wyborcy danego okręgu wyborczego oraz dla każdego zgłoszonego w nim kandydata. Można jednak ustalić rozsądne kworum dla wniesienia przez wyborców odwołania od wyników wyborów.

100. Procedura odwoławcza winna mieć charakter rozprawy sądowej w tym sensie, że osobom wnoszącym skargę gwarantuje się prawo do postępowania, w którym obie strony zostaną wysłuchane.

101. Również zakres władzy organów odwoławczych ma duże znaczenie. Winny mieć one władzę unieważnienia wyborów, jeżeli nieprawidłowości mogły wpłynąć na ich wynik, to znaczy mogły zmienić rozdział mandatów. Jest to zasada ogólna, lecz winna być ona otwarta na adaptacje. Dla przykładu, unieważnienie wyników wyborów nie musi dotyczyć całego kraju lub całego okręgu wyborczego. W rzeczywistości unieważnienie wyników winno być możliwe tylko dla jednego lokalu wyborczego. Pozwala to uniknąć dwóch ekstremalnych rozstrzygnięć — anulowania całych wyborów, mimo że nieprawidłowości dotyczą tylko niewielkiego obszaru, oraz odmowy unieważnienia w ogóle, jako że obszar, którego to dotyczy, jest zbyt mały. Tam, gdzie wyniki zostały anulowane, wybory muszą być powtórzone.

102. W przypadku, gdy organami odwoławczymi są komisje wyborcze wyższego szczebla, winny mieć one możliwość korygowania lub anulowania z urzędu decyzji komisji wyborczych niższego szczebla.

103. Niektóre zagadnienia w tej sekcji zasługują na rozwinięcie.

3.4. Organizacja i działanie lokali wyborczych

104. Jakość systemów oddawania i liczenia głosów oraz należyte przestrzeganie procedur wyborczych zależy od sposobu organizacji i działania lokali wyborczych. Sprawozdania Biura Zgromadzenia z obserwacji wyborów w różnych krajach wykazały szereg logistycznych nieprawidłowości. Odnotowano np. występowanie znacznych różnic między lokalami wyborczymi w różnych regionach tego samego państwa.

105. Misje obserwacyjne Zgromadzenia odnotowały również przypadki technicznych nieprawidłowości, takich jak źle wydrukowane lub źle opieczętowane urny wyborcze, zbyt skomplikowane karty do głosowania, nieoplombowane urny wyborcze, niedostateczna liczba kart do głosowania lub urn wyborczych, niewłaściwe użycie urn wyborczych, niedostateczne środki identyfikacji wyborców oraz brak lokalnych obserwatorów.

106. Wszystkie te nieprawidłowości i braki łącznie z przypadkami agitacji partyjnej wewnątrz lokali wyborczych oraz policyjnymi szykanami mogą poważnie zakłócić proces wyborczy, a nawet podważyć jego integralność i prawomocność.

3.5. Finansowanie

107. Regulacje dotyczące finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych stanowią następny ważny czynnik prawidłowego przebiegu procesów wyborczych.

108. W pierwszym rzędzie finansowanie musi być przejrzyste; przejrzystość jest sprawą zasadniczą niezależnie od politycznego i gospodarczego stopnia rozwoju danego kraju.

109. Przejrzystość rozstrzyga się na dwóch poziomach. Pierwszy dotyczy funduszy na kampanię wyborczą, których szczegóły muszą być wykazane na specjalnych, starannie prowadzonych kontach. W wypadku znacznych odchyleń od normy lub przekroczenia ustawowych limitów wydatków wybory muszą być unieważnione. Drugi poziom zakłada monitorowanie stanu majątkowego wybranych reprezentantów zarówno przed, jak i po kadencji. Komisja stojąca na straży przejrzystości finansowej gromadzi oświadczenia majątkowe wybranych reprezentantów. Te ostatnie są poufne, lecz jeśli zajdzie potrzeba, mogą być one przekazane prokuraturze.

110. W państwach jednolitych wszelkie wydatki ponoszone przez władze lokalne w związku z organizacją wyborów krajowych, wynagrodzenia członków komisji wyborczych, koszty druku kart do głosowania itp. winny zasadniczo być pokrywane z budżetu państwa.

111. Należy pamiętać, że na polu publicznego finansowania partii lub kampanii wyborczych obowiązuje zasada równości szans (równość „bezwzględna” lub „proporcjonalna”).41 Wszystkie partie reprezentowane w parlamencie muszą być w każdym przypadku uprawnione do publicznego finansowania. Jednak w celu zapewnienia równości szans dla wszystkich innych sił politycznych finansowanie publiczne może być rozciągnięte na te formacje polityczne, które reprezentują znaczną część elektoratu i wystawiają w wyborach swoich kandydatów. Finansowaniu partii politycznych z funduszy publicznych musi towarzyszyć kontrola ich finansów prowadzona przez specjalne organy publiczne (np.: Najwyższa Izba Kontroli). Państwa winny propagować politykę jawności finansowej w tych partiach politycznych, które otrzymują środki publiczne.42

3.6. Bezpieczeństwo

112. Każde prawo wyborcze musi przewidzieć możliwość interwencji służb porządkowych na wypadek wystąpienia kłopotów. W takim przypadku przewodniczący komisji lokalu wyborczego (lub jego przedstawiciel) musi posiadać wyłączne prawo do wezwania policji. Ważne jest, by unikać rozszerzenia tego prawa na wszystkich członków komisji lokalu wyborczego, jako że taka decyzja musi być podjęta w szczególnych okolicznościach, które uniemożliwiają prowadzenie dyskusji.

113. W niektórych państwach obecność policji w lokalu wyborczym jest narodową tradycją, co zdaniem obserwatorów nie musi wywoływać niepokoju lub wpływać onieśmielająco na wyborców. Należy zauważyć, że obecność policji w lokalach wyborczych jest nadal przewidywana w ordynacjach wyborczych niektórych państw zachodnich, mimo że praktyka ta z czasem uległa zmianie.

Wnioski

114. Przestrzeganie pięciu fundamentalnych zasad leżących u podstaw europejskiego dziedzictwa wyborczego (powszechność, równość, wolność, tajność i bezpośredniość wyboru) stanowi esencję demokracji. Zasady te pozwalają urzeczywistniać demokrację w różny sposób, lecz w określonych ramach. Ramy te wynikają przede wszystkim z interpretacji wymienionych zasad; niniejszy tekst zakreśla minimalne warunki, które muszą być spełnione dla ich zachowania. Z drugiej strony nie wystarczy, by prawo wyborcze (w wąskim ujęciu) zawierało przepisy współbrzmiące z zasadami dziedzictwa wyborczego Europy: te ostatnie muszą zostać wcielone w życie, a wiarygodność procesu wyborczego musi być gwarantowana. Po pierwsze, prawa fundamentalne muszą być respektowane, po drugie, stabilność reguł musi wykluczać jakiekolwiek podejrzenie manipulacji. I na koniec, ramy proceduralne muszą pozwalać, by przyjęte zasady zostały skutecznie wdrożone.


1  Patrz – Artykuł 21 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka

2  Artykuł 3. Prawo do wolnych wyborów: „Wysokie Umawiające się Strony podejmują się przeprowadzać wolne wybory w rozsądnych okresach czasu, w drodze tajnego głosowania w warunkach, które zapewniają swobodne wyrażenie opinii obywateli w wyborach legislatury”.

3  W przypadku powszechności, patrz: ECHR Nr. 9267/81, orzeczenie w sprawie Mathieu-Mohin i Cleyfart vs. Belgia, 2 marzec 1987, Seria A, vol. 113, p.23; orzeczenie w sprawie Gitonas i pozostali vs. Grecja, 1 lipca 1997, nr 18747/91, 19376/92; 19379/92, 28208/95 i 27755/95, Zebrane Orzeczenia i Decyzje, 1997-IV, p. 1233; re. Równość, patrz: podane wyżej orzeczenie w sprawie Mathieu-Mohin i Cleyfart vs. Belgia, p.23.

4  ECHR nr 24833, orzeczenie w sprawie Matthiews vs. Zjednoczone Królestwo, 18 luty 1999, Zebrane Orzeczenia i Decyzje, 1999-I, para 64.

5  Patrz; Artykuł 38.1 Konstytucji Niemiec; Artykuły 68.1 i 69.2 Konstytucji Hiszpanii i Artykuł 59.1. Konstytucji Rumunii.

6  ETS 144.

7  Artykuł 19 traktatu ustanawiającego Społeczność Europejską.

8  ETS 166, Artykuł 17.

9  ECHR nie idzie tak daleko: Eur. Komisja Praw Człowieka nr 28858/95, orzeczenie 25.11.96 Ganchev vs. Bułgaria, DR 87, p. 130.

10  Patrz ostatnie ECHR nr 31891/96, orzeczenie 7.9.99. Hilbe vs. Lichtensztain.

11  Patrz Eur. Komisja Praw człowiek nr 23450/94, orzeczenie 15.9.97, Polacco i Garofalo vs. Italia (re. Trentino- Alto-Agide).

12  Patrz Rozdział II.1. niżej.

13  Patrz na przykład: ECHR nr 26772/95, orzeczenie w sprawie Labita vs. Italia, kwiecień2002, par. 201 ff.

14  CDL (99) 66. p. 9.

15  CDL-INF (2000) 18, pp. 4-5; CDL (99)67, pp. 7-8.

16  Patrz na przykład, Art. 64 Konstytucji Albanii, czy Rozdział 1 Federalnej Ustawy Wyborczej Niemiec.

17  Patrz- CDL (98) 51, p. 8; CDL (2000) 2, p. 5; CDL-AD (2002) 9, para. 22.

18  CDL-AD (2002) 9, para. 23.

19  Patrz niżej – Rozdział ii. 3. 5.

20  Artykuł 4.1. Ramowej Konwencji dla Ochrony Mniejszości Narodowych (ETS 157).

21  Re. Zakaz partii politycznych i podobne środki, patrz: CDL-INF (2000) 1.

22  Jak w przypadku Słowenii i Chorwacji.

23  Jak w przypadku Niemiec i Polski. Prawo Rumunii zapewnia nawet reprezentację organizacji mniejszości, jeśli uzyskają tylko 5% liczby głosów wymaganych dla wyboru deputowanego izby niższej.

24  Artykuł 3. Ramowej Konwencji dla Ochrony Mniejszości Narodowych (ETS 157).

25  Patrz Art. 3.2. Konstytucji Francuskiej; cf. orzeczenie z 18 listopada 1982 Recueil des decisions du Conseil constitutionnel, 1982, pp. 66 ff.

28  CDL (2000) 2, p. 9.

29  Patrz jak wyżej. Rozdział i.3.2.2.1.

30  Patrz ECHR nr 9267/81, orzeczenie Mathieu-Mohin i Cleyfayt vs. Belgia, 2 marzec 1987Serai A nr. 113, p. 23; Eur. Comm. HR nr 27311/95, Timke vs. Niemcy, DR 82 p. 15; nr 7008/75, 12.7.76, X vs. Austria, DR 6. p. 120.

31  Artykuł 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

32  Artykuł 13 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

33  Artykuł 25 b.

34  Artykuł 3.

35  O znaczeniu wiarygodności procesu wyborczego – patrz CDL (99) 67, p. 11; o potrzebie stabilności prawa patrz: CDL (99) 41, p. 1.

36  Patrz: Rozdział 1, 2, 3.

37  Cf CDL-AD (2002) 7, para 5, 7 ff. 54.

38  Patrz CDL (98) 10, p. 5.

40  CDL (98) 45, p. 11.

41  Patrz rozdział 1, 2, 3 i wyżej.

42  Dalsze informacje o finansowaniu partii politycznych zawiera CDL-INF (2001) 8.


Tytuł oryginału:

EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW
(VENICE COMMISSION)

CODE OF GOOD PRACTICE
IN ELECTORAL MATTERS

GUIDELINES
AND EXPLANATORY REPORT

Adopted by the Venice Commission
at its 52nd session (Venice, 18-19 October 2002)
CDL-AD (2002) 23 rev/ Strasbourg, 23 May 2003.

Tłumaczenie robocze sporządzone przez Krajowe Biuro Wyborcze

Transformacja z PDF do HTML oraz redakcja techniczna, bisnetus, Kwiecień, 2016

Tłumaczenie poprawione, bisnetus, Maj, 2016

Link do oryginału: www.venice.coe.int/…/CDL-AD(2002)023rev-e

Reklamy

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie na Google+

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj / Zmień )

Connecting to %s