Komentarz Ogólny nr 25 (57)


Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych

Artykuł 25

Prawo uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi,
prawo wybierania i kandydowania w rzetelnych wyborach oraz
prawo równego dostępu do służby publicznej

Komentarz Ogólny Nr 25 (57)

Przyjęty 12 lipca 1996 r. na 1510 posiedzeniu (57 sesji) Komitetu Praw Człowieka ONZ

1. Artykuł 25 Paktu uznaje i chroni prawo każdego obywatela do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi, prawo do głosowania i do kandydowania w wyborach oraz prawo dostępu do służby publicznej. Niezależnie od obowiązującej formy ustroju lub rządów Pakt zobowiązuje Państwa do przyjęcia takiego prawodawstwa i innych rozwiązań, jakie będą konieczne dla zapewnienia, by obywatele mieli pełną możliwość korzystania z praw, które chroni. Artykuł 25 leży u podstaw demokratycznych rządów opartych na woli ludności oraz zgodnych z zasadami Paktu.

2. Prawa ujęte w artykule 25 mają związek, lecz nie są tożsame z prawem narodów do samostanowienia. Na mocy artykułu 1 (1) narody mają prawo do swobodnego określania swojego statusu politycznego oraz wyboru formy swojego ustroju lub rządu. Artykuł 25 zajmuje się prawem jednostek do udziału w tych procesach, które składają się na kierowanie sprawami publicznymi. Prawa te – jako prawa osobiste – mogą podlegać roszczeniom na podstawie I Protokołu Fakultatywnego.

3. W przeciwieństwie do innych praw i wolności honorowanych przez ten Pakt (które gwarantuje się wszystkim jednostkom przebywającym na terytorium i poddanym jurysdykcji państwa) artykuł 25 chroni prawa „każdego obywatela”. Państwa powinny przedstawić w swoich sprawozdaniach przepisy prawne, które definiują obywatelstwo w kontekście praw chronionych przez artykuł 25. Nie wolno czynić żadnej różnicy między obywatelami w zakresie korzystania z tych praw z powodu rasy, koloru skóry, płci, religii, poglądów politycznych czy innych, pochodzenia etnicznego lub społecznego, majątku, urodzenia czy innych przyczyn. Rozróżnianie między tymi, którzy nabyli obywatelstwo przez urodzenie, a tymi, którzy zdobyli je poprzez naturalizację, może rodzić wątpliwości co do zgodności z artykułem 25. Państwa powinny wykazać w swoich sprawozdaniach, czy jakiekolwiek grupy ludności, takie jak stali rezydenci, mogą korzystać z tych praw w ograniczonym zakresie, np. poprzez dysponowanie prawem głosu w wyborach lokalnych albo prawem do zajmowania określonych stanowisk w służbie publicznej.

4. Wszelkie ograniczenia praw chronionych przez artykuł 25 muszą być oparte na obiektywnych i rozsądnych przesłankach. Uzasadnionym może być na przykład wymaganie wyższego wieku dla wyboru czy nominacji na konkretne urzędy niż dla prawa do głosowania, które powinno być dostępne dla każdego pełnoletniego obywatela. Możliwość korzystania z tych praw nie może być zawieszana lub ograniczana z wyjątkiem przyczyn, które są ustanowione prawem oraz są obiektywne i uzasadnione. Na przykład stwierdzenie niezdolności umysłowej może stanowić podstawę odmówienia jednostce prawa do głosowania albo do sprawowania urzędu.

5. Kierowanie sprawami publicznymi, o którym mowa w ustępie (a), jest pojęciem szerokim, które odnosi się do sprawowania władzy politycznej, a w szczególności do sprawowania władzy ustawodawczej, wykonawczej i administracyjnej. Obejmuje to wszelkie aspekty administracji publicznej oraz formułowanie i realizację polityki na szczeblu międzynarodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym. Podział kompetencji oraz środki, za pomocą których indywidualni obywatele korzystają z chronionego przez artykuł 25 prawa do udziału w kierowaniu sprawami publicznymi, winny być ustanowione konstytucją oraz innymi prawami.

6. Obywatele uczestniczą bezpośrednio w kierowaniu sprawami publicznymi, gdy sprawują władzę jako członkowie ciał ustawodawczych bądź piastują urzędy wykonawcze. Prawo do bezpośredniej partycypacji jest poparte ustępem (b). Obywatele uczestniczą bezpośrednio w kierowaniu sprawami publicznymi również wtedy, gdy przyjmują albo zmieniają swoją konstytucję bądź rozstrzygają kwestie publiczne w referendum lub w innej procedurze wyborczej przeprowadzanej zgodnie z ustępem (b). Obywatele mogą uczestniczyć bezpośrednio poprzez udział w zgromadzeniach ludowych, które są władne podejmować decyzje w sprawach lokalnych lub w sprawach określonej społeczności oraz w ciałach reprezentujących obywateli w konsultacjach z rządem. Jeżeli przyjęto tryb bezpośredniej partycypacji obywateli, nie wolno czynić żadnej różnicy między obywatelami co do ich udziału z powodów wymienionych w artykule 2 (1) oraz nie wolno wprowadzać żadnych nieuzasadnionych ograniczeń.

7. Tam gdzie obywatele uczestniczą w kierowaniu sprawami publicznymi za pośrednictwem wolno wybranych przedstawicieli, artykuł 25 zakłada, że przedstawiciele ci w istocie sprawują władzę i że są oni poprzez proces wyborczy odpowiedzialni za sprawowanie tej władzy w zastępstwie obywateli. Rozumie się przez to również, że przedstawiciele ci sprawują władzę tylko w takim zakresie, jaki został im wyznaczony przepisami konstytucyjnymi. Uczestnictwo we władzy za pośrednictwem wolno wybranych przedstawicieli realizowane jest poprzez procesy wyborcze, które muszą być ustawowo unormowane zgodnie z ustępem (b).

8. Obywatele biorą udział w kierowaniu sprawami publicznymi również poprzez wywieranie wpływu drogą uczestnictwa w debacie publicznej i dialogu ze swymi przedstawicielami, jak też poprzez zdolność organizowania się. Uczestnictwo takie jest podparte gwarancjami wolności słowa, zgromadzeń i zrzeszania się.

9. Ustęp (b) artykułu 25 precyzuje specjalne normy w związku z prawem obywateli do udziału w kierowaniu sprawami publicznymi w charakterze wyborców lub kandydatów w wyborach. Rzetelne, okresowo przeprowadzane wybory zgodne z ustępem (b) są kluczowe dla zapewnienia, że przedstawiciele będą ponosić odpowiedzialność za sprawowanie powierzonej im władzy ustawodawczej lub wykonawczej. Wybory takie muszą odbywać się w odstępach czasu, które nie są zbyt długie i które gwarantują, że władze państwa wciąż znajdują oparcie w wolno wyrażonej woli wyborców. Prawa i obowiązki przewidziane w ustępie (b) muszą być ustawowo zagwarantowane.

10. Prawo do głosowania w wyborach i referendach musi być ustawowo unormowane i może podlegać jedynie rozsądnym ograniczeniom, takim jak określenie minimalnego wieku dla prawa do głosowania. Nieuprawnionym byłoby ograniczenie prawa do głosowania z powodu niepełnosprawności fizycznej albo żądanie umiejętności czytania i pisania, wykształcenia lub majątku. Przynależność partyjna nie powinna być warunkiem korzystania z prawa do głosowania ani być przyczyną dyskwalifikacji kandydatów.

11. Państwa muszą podejmować skuteczne działania, aby zagwarantować, że wszystkie osoby uprawnione do głosowania będą miały możliwość korzystania z tego prawa. Tam gdzie istnieje wymóg rejestracji wyborców, należy ją ułatwiać, a nie stawiać przeszkody dla takiej rejestracji. Jeżeli warunkiem rejestracji jest zamieszkanie, musi być on rozsądny i nie może być nałożony w taki sposób, który wykluczałby bezdomnych z prawa do głosowania. Wszelka bezprawna ingerencja w proces rejestracji lub głosowania, jak również zastraszanie lub przymus wobec wyborców powinny być sankcjonowane przepisami karnymi, które muszą być ściśle egzekwowane. Edukacja wyborców i kampanie propagujące rejestrację wyborców są nieodzowne dla skutecznej realizacji praw z artykułu 25 przez uświadomione społeczeństwo.

12. Wolność słowa, zgromadzeń i zrzeszania się są niezbędnymi warunkami skutecznego korzystania z praw wyborczych i muszą być w pełni chronione. Należy podejmować działania afirmacyjne dla przezwyciężania specyficznych trudności, takich jak analfabetyzm, bariery językowe, ubóstwo czy przeszkody w swobodnym przemieszczaniu się, które mogą uniemożliwiać osobom uprawnionym do głosowania pełne wykorzystanie ich praw. Informacje i materiały dotyczące wyborów powinny być dostępne w językach mniejszości. Specjalne metody, jak korzystanie z fotografii i symboli, winny być przyjęte, aby zapewnić, że analfabeci będą dysponowali adekwatną informacją, na której mogliby oprzeć swój wybór. Państwa-strony powinny przedstawić w swych raportach sposób, w jakim radzą sobie z trudnościami zaznaczonymi w tym punkcie.

13. Państwa powinny przedstawić w swych sprawozdaniach przepisy regulujące prawo do głosowania oraz sposób implementacji tych przepisów w okresie objętym sprawozdaniem. Raporty powinny także opisać czynniki, które utrudniają obywatelom korzystanie z prawa do głosowania oraz kroki, które podjęto w celu przezwyciężenia tych trudności.

14. W swoich raportach państwa-strony powinny wskazać i wyjaśnić przepisy prawne, które odmawiałyby obywatelom prawa głosu. Przyczyny takiej odmowy muszą być obiektywne i uzasadnione. Jeżeli podstawą zawieszenia prawa do głosowania jest wyrok skazujący za przestępstwo, okres takiego zawieszenia powinien być proporcjonalny do przestępstwa i wyroku. Osoby aresztowane, które nie zostały skazane, nie powinny być pozbawione możliwości korzystania z prawa głosu.

15. Pełne urzeczywistnienie prawa i możności kandydowania na urzędy wybieralne daje gwarancję, że osoby uprawnione do głosowania będą dysponowały wolnym wyborem kandydatów. Wszelkie ograniczenia prawa do kandydowania, jak wiek minimalny, muszą się zasadzać na obiektywnych i racjonalnych przesłankach. Osoby, które są skądinąd zdolne do kandydowania w wyborach, nie powinny być wykluczane poprzez stawianie bezzasadnych lub dyskryminujących wymagań, takich jak wykształcenie, zamieszkanie czy pochodzenie albo z powodu politycznych afiliacji. Żadna osoba nie może doznawać dyskryminacji ani żadnej innej szkody z powodu kandydowania tej osoby. Państwa-strony powinny wskazać i wyjaśnić regulacje ustawowe, które wykluczają jakąkolwiek grupę lub kategorię osób z ubiegania się o urząd wybieralny.

16. Warunki dotyczące terminów nominacji, opłat lub depozytów winny być rozsądne i niedyskryminujące. Jeżeli są podstawy do uznania niektórych urzędów wybieralnych za niedające się pogodzić z zajmowaniem niektórych stanowisk (np. sądownictwo, wojskowi wysokiej rangi, służba publiczna), środki służące ominięciu możliwych konfliktów interesów nie powinny nadmiernie ograniczać praw chronionych przez ustęp (b). Przyczyny usuwania osób sprawujących urzędy wybieralne powinny być ustawowo uregulowane na podstawie obiektywnych i rozsądnych kryteriów oraz z przyjęciem przejrzystych procedur.

17. Prawo do kandydowania w wyborach nie może być nadmiernie ograniczane poprzez wymaganie od kandydatów przynależności do partii politycznych albo przynależności do określonych partii politycznych. Jeżeli od kandydata wymaga się dysponowania minimalną liczbą zwolenników jego nominacji, wymóg taki powinien być umiarkowany i nie może stanowić bariery dla zgłoszenia kandydatury. Bez szkody dla postanowień artykułu 5 (1) Paktu poglądy polityczne nie mogą być przyczyną pozbawienia żadnej osoby prawa do kandydowania w wyborach.

18. Państwa powinny opisać w swoich sprawozdaniach przepisy prawne, które definiują warunki obejmowania wybieralnych urzędów publicznych oraz wszelkie ograniczenia i zastrzeżenia dotyczące konkretnych stanowisk. Sprawozdania powinny przedstawić warunki nominacji, np. granice wieku oraz wszelkie inne kryteria lub restrykcje. Sprawozdania powinny wykazać, czy istnieją ograniczenia, które uniemożliwiają osobom piastującym stanowiska w służbie publicznej (włączając w to stanowiska w policji lub siłach zbrojnych) wybór na konkretne urzędy publiczne. Należy także przedstawić podstawy prawne oraz procedury odwoływania osób sprawujących urzędy wybieralne.

19. Zgodnie z ustępem (b) wybory muszą odbywać się okresowo w sposób uczciwy i wolny w ramach prawodawstwa gwarantującego możliwość skutecznego korzystania z praw wyborczych. Osoby uprawnione do głosowania muszą mieć swobodę głosowania na każdego kandydata zgłoszonego do wyborów oraz za bądź przeciw każdej propozycji przedłożonej w referendum lub plebiscycie, jak również mieć swobodę poparcia rządu albo przeciwstawienia się mu bez niedozwolonego nacisku lub przymusu wszelkiego rodzaju, które mogłyby wypaczyć bądź udaremnić wolne wyrażenie ich woli. Wyborcy powinni mieć możliwość niezależnego kształtowania opinii w sposób wolny od przemocy czy groźby przemocy, przymusu, korupcji lub manipulacyjnych ingerencji wszelkiego rodzaju. Rozsądne ograniczenie wydatków na kampanię wyborczą może być uzasadnione tam, gdzie konieczne jest zapewnienie, żeby wolny wybór wyborców nie został podważony albo proces demokratyczny nie został wypaczony poprzez nieproporcjonalne wydatki na korzyść któregoś z kandydatów czy któreś z partii. Wyniki rzetelnie przeprowadzonych wyborów muszą być respektowane i wcielone w życie.

20. Niezależne organy wyborcze powinny być ustanowione, żeby nadzorować proces wyborczy i zapewnić, że będzie on prowadzony rzetelnie, bezstronnie oraz zgodnie z przyjętym prawem, które współgra z tym Paktem. Państwa powinny podjąć środki, które gwarantują tajność głosowania podczas wyborów, włączając w to głosowanie korespondencyjne, o ile takie ma miejsce. Zakłada to, że wyborcy będą chronieni przed jakąkolwiek formą przymusu lub nacisku celem ujawnienia, jak zamierzają głosować bądź jak głosowali, jak również przed jakąkolwiek bezprawną lub arbitralną ingerencją w proces wyborczy. Odstępowanie od tych zasad jest niezgodne z artykułem 25 Paktu. Bezpieczeństwo urn wyborczych musi być zagwarantowane, a głosy powinny być liczone w obecności kandydatów lub ich pełnomocników. Musi istnieć niezależna kontrola procedur głosowania i liczenia głosów oraz dostęp do drogi odwoławczej lub innej ekwiwalentnej procedury, tak by wyborcy mieli ufność, że głosowanie i obliczanie głosów są bezpieczne. Pomoc udzielana niepełnosprawnym, ociemniałym lub analfabetom powinna być bezstronna. Wyborcy muszą być w pełni poinformowani o tych gwarancjach.

21. Chociaż Pakt nie narzuca żadnego konkretnego systemu wyborczego, każdy system stosowany w państwie-stronie musi być zgodny z prawami chronionymi przez artykuł 25 oraz gwarantować i urzeczywistniać wolność wyrażenia woli wyborców. Zasada „jedna osoba – jeden głos” musi znajdować zastosowanie, a w ramach systemu wyborczego każdego z państw głos jednego wyborcy winien być równy głosowi drugiego. Wykreślanie granic okręgów wyborczych oraz metody przydzielania głosów nie powinny wypaczać rozmieszczenia wyborców ani dyskryminować żadnej grupy, jak również nie powinny bezzasadnie wykluczać bądź uszczuplać prawa obywateli do wolnego wyboru swoich przedstawicieli.

22. Państwa powinny wskazać w swoich sprawozdaniach, jakie środki podjęły, aby zagwarantować rzetelne, wolne i okresowe wybory oraz w jaki sposób ich system czy systemy wyborcze gwarantują i urzeczywistniają wolność wyrażenia woli wyborców. Sprawozdania powinny opisać system wyborczy oraz wyjaśnić, w jaki sposób różne zapatrywania polityczne w społeczeństwie są reprezentowane w ciałach wybieralnych. Sprawozdania winny również opisać ustawy i procedury, które zapewniają, że prawo głosu może być rzeczywiście w wolny sposób przez wszystkich obywateli realizowane oraz wykazać, w jaki sposób tajemnica, bezpieczeństwo i rzetelność procesu wyborczego są przez prawo gwarantowane. Praktyczna realizacja tych gwarancji w okresie sprawozdawczym powinna być także objaśniona.

23. Ustęp (c) artykułu 25 zajmuje się prawem i zdolnością obywateli w dochodzeniu do stanowisk służby publicznej na ogólnych zasadach równości. Aby zapewnić dostęp na ogólnych zasadach równości, kryteria i procedury mianowania, awansowania, zawieszania oraz usuwania muszą być obiektywne i rozsądne. W stosownych przypadkach można podejmować działania afirmatywne w celu zapewnienia wszystkim obywatelom równego dostępu do służby publicznej. Opierając dostęp do służby publicznej na równości szans oraz na ogólnych zasadach merytoryczności, oraz zapewniając stabilność okresu urzędowania, gwarantuje się, że osoby sprawujące stanowiska w służbie publicznej będą wolne od politycznej ingerencji lub presji. Szczególnie ważne jest zapewnienie, aby nikt nie doznawał dyskryminacji w zakresie korzystania ze swoich praw z artykułu 25 (c) z którejkolwiek z przyczyn wymienionych w artykule 2  (1).

24. Państwa powinny przedstawić w swoich sprawozdaniach warunki dochodzenia do stanowisk w służbie publicznej, wszelkie możliwe ograniczenia oraz procedury mianowania, awansowania, zawieszania i dymisji bądź usuwania z urzędu, jak też drogi odwoławcze lub inne mechanizmy rewizyjne, które stosuje się do tych procedur. Sprawozdania powinny również wykazać, jak wymóg równego dostępu jest wypełniany oraz czy stosuje się działania afirmatywne, a jeżeli tak, to w jakim zakresie.

25. Aby zapewnić pełne korzystanie z praw chronionych przez artykuł 25, nieodzowna jest wolność wymiany informacji i idei w sprawach publicznych i politycznych między obywatelami, kandydatami i wybranymi przedstawicielami. Zakłada to istnienie wolnej prasy i innych mediów zdolnych do komentowania spraw publicznych bez cenzury czy innych restrykcji oraz do informowania opinii publicznej. Wymaga to pełnego wykorzystania i respektowania praw gwarantowanych w artykułach 19, 21 i 22 Paktu, do których należą wolność włączania się w działalność polityczną, czy to indywidualnie, czy to poprzez partie polityczne i inne organizacje, wolność debatowania o sprawach publicznych, przeprowadzania pokojowych demonstracji i zgromadzeń, wyrażania krytyki i sprzeciwu, publikowania materiałów politycznych, prowadzenia kampanii wyborczych oraz propagowania idei politycznych.

26. Prawo do wolności zrzeszania się włącznie z prawem tworzenia i wstępowania do organizacji i stowarzyszeń zajmujących się politycznymi i publicznymi sprawami stanowi istotne uzupełnienie praw chronionych przez artykuł 25. Partie polityczne i członkostwo w partiach odgrywają znaczącą rolę w kierowaniu sprawami publicznymi i w procesie wyborczym. Państwa powinny zapewnić, by w swoim wewnętrznym postępowaniu partie polityczne respektowały stosowne zalecenia z artykułu 25, tak aby obywatele mieli możliwość  korzystania ze swoich praw zgodnie z powyższym.

27. Zważywszy na postanowienie artykułu 5, ustęp 1 Paktu, wszelkie prawa uznane i chronione przez artykuł 25 nie mogą być interpretowane, jako dające prawo do działania albo jako usprawiedliwiające jakiekolwiek działanie, które zmierza do unicestwienia bądź ograniczenia praw i wolności chronionych tym Paktem w stopniu większym, niż jest to w nim przewidziane.

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj / Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj / Zmień )

Facebook photo

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj / Zmień )

Google+ photo

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj / Zmień )

Connecting to %s