Propozycja zmian ustroju partii politycznych w Polsce – Wprowadzenie

Demokracja w Polsce, partie polityczne, Prawo

Wprowadzenie

Działalność partii politycznych jest jednym z decydujących czynników wpływających na funkcjonowanie demokracji. Konstytucja RP w artykule 11 reguluje działalność partii politycznych następująco:

§ 11.1 Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.

§ 11.2 Finansowanie partii politycznych jest jawne.

Doskonałym rozwinięciem tak zdefiniowanej roli partii politycznych w ustroju demokratycznym jest formuła zaczerpnięta z niemieckiej ustawy o partiach politycznych, która mówi:

§ 1.1. Partie są w świetle prawa konstytucyjnego istotnym elementem wolnościowego porządku demokratycznego. Poprzez wolny i stały współudział w kształtowaniu woli politycznej narodu wypełniają one powierzone im konstytucją zadanie publiczne.

§ 1.2. Partie współuczestniczą w kształtowaniu woli politycznej narodu we wszystkich sferach życia społecznego, w szczególności poprzez wpływ na kształtowanie opinii publicznej, pobudzanie i pogłębianie świadomości politycznej, inspirowanie aktywnego udziału obywateli w życiu politycznym, rozwijanie kompetencji uzdolnionych obywateli w celu przejmowania przez nich obowiązków publicznych, udział w wyborach wszystkich szczebli poprzez zgłaszanie własnych kandydatów, wywieranie wpływu na decyzje polityczne w parlamencie i w rządzie, włączanie wypracowanych przez siebie celów politycznych w politykę państwa oraz troszczenie się o stałą i żywą relację między narodem a instytucjami państwa.

Ocenę działalności partii politycznych, a pośrednio również systemu politycznego państwa można wyprowadzić ze stopnia wypełnienia przez partie polityczne ich funkcji ustrojowej przedstawionej wyżej.

Partie polityczne są zatem z definicji dobrowolnymi stowarzyszeniami obywateli, którzy pragną w swoim środowisku lokalnym lub w skali kraju stale lub przez czas dłuższy wywierać wpływ na decyzje polityczne, brać udział w demokratycznych procesach decyzyjnych oraz w reprezentowaniu obywateli w organach przedstawicielskich państwa i na urzędach publicznych, o ile dają one rękojmię szczerości stawianych sobie celów całokształtem swoich działań, w szczególności zasięgiem i trwałością struktur organizacyjnych, liczbą członków i wystąpieniami w życiu publicznym.

Partie polityczne pełnią funkcję służebną wobec obywateli i państwa. Jako organizacje pożytku publicznego dysponują one zwykle szczególnymi prawami, lecz są obciążone również szczególnymi obowiązkami. Prawa, obowiązki oraz reguły działania partii politycznych mogą być w stopniu ogólnym lub szczegółowym prawnie regulowane.

Zasadność regulowania ustroju partii politycznych

Działalność partii politycznych jest w rozwiniętych demokracjach regulowana prawem, przy czym można tutaj wyróżnić podejście minimalistyczne oraz podejście bardziej szczegółowego określania ustroju i zasad działania partii politycznych.

Podejście minimalistyczne

Podejście minimalistyczne ogranicza się zwykle do regulacji procedur rejestracyjnych i zasad identyfikacji partii politycznych. Niemal zawsze stawiany jest wymóg transparentności i stosowania limitów w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na bieżącą działalność oraz prowadzenie kampanii wyborczych. Inne aspekty działania partii politycznych podlegają prawu powszechnemu i zwyczajowemu. Podejście minimalistyczne obowiązuje np. w Wielkiej Brytanii. Jest ono całkowicie wystarczające, o ile powstawaniu obywatelskich, reprezentatywnych i demokratycznych partii politycznych sprzyjają:

  1. Silnie zregionalizowane, spersonalizowane i konkurencyjne systemy wyborcze, które ze swej natury wymuszają na partiach oddolną, otwartą oraz bliską obywatelom działalność i organizację. Do systemów takich należą głównie systemy większościowe, zwłaszcza w klasycznej wersji FPTP.
  2. Silnie utrwalone tradycje, normy i instytucje demokratyczne.
  3. Wysoki poziom kapitału społecznego z silnie zakorzenioną kulturą kooperacji, prowadzenia debat publicznych i pragmatycznego podejmowania wspólnych decyzji.

Warto nadmienić, że w podejściu minimalistycznym partie cieszą się niemal pełną autonomią, co oznacza, że brakowi szczególnych zobowiązań i ograniczeń w ich działalności towarzyszy również brak specjalnych przywilejów, takich jak np. prawo do dofinansowywania ze środków publicznych.

Podejście regulacyjne

W wielu krajach demokratycznych przyjmuje się podejście bardziej szczegółowego regulowania działalności partii politycznych, które będzie tutaj nazwane podejściem regulacyjnym. Regulacje prawne określają podstawowe zasady organizacji wewnętrznej partii politycznych w celu zapewnienia dostatecznej ochrony praw szeregowych członków oraz utrzymania ich demokratycznego i obywatelskiego charakteru. Określa się również prawa, przywileje, obowiązki, parytety i ograniczenia w odniesieniu do partii politycznych, prawne relacje między partiami i członkami oraz między partiami i państwem, procedury rozstrzygania sporów, zasady transparentności oraz zasady finansowania partii z budżetu państwa.

Nieprzypadkowo podejście regulacyjne przyjmuje się najczęściej w krajach szczególnie dotkniętych w najnowszej historii ostrymi patologiami systemów politycznych, które prowadziły do nieludzkich dyktatur lub rządów bezprawia. Do takich krajów należą m. in. Niemcy i Hiszpania, gdzie wyciągając wnioski z historii prawodawcy określili dokładniej ramy prawne dla zorganizowanej działalności politycznej oraz zabezpieczenia systemowe, które mają wykluczyć podobne patologie w przyszłości. Przyświecało im zwykle założenie, że w demokratycznym państwie prawa partie polityczne muszą przestrzegać elementarnych zasad kultury demokratycznej zarówno w działalności wewnętrznej, jak i w działalności publicznej. Tylko partie demokratyczne, które służą obywatelom jako instrument wolnego wyrażania ich politycznej woli mają rację bytu w państwie demokratycznym.

Innym czynnikiem mogącym skłaniać do ustawowej regulacji partii politycznych są systemy wyborcze, które ze swej natury nie sprzyjają rozwijaniu się demokratycznych, powszechnych i obywatelskich organizacji politycznych. Dotyczy to zwłaszcza państw dużych, mocno scentralizowanych, które stosują system proporcjonalny z wysokim progiem wyborczym w skali całego kraju. Systemy takie eliminują w praktyce konkurencyjność polityczną na poziomie indywidualnym i regionalnym dając ogólnokrajowym organizacjom politycznym de facto wyłączność na udział w procesach wyborczych. Prowadzi to niemal nieuchronnie do kartelizacji systemów politycznych, to znaczy do systemów opartych na monopolu bądź oligopolu wyalienowanych społecznie oligarchii lub nomenklatur partyjnych.

Jednym ze środków kompensujących deficyt demokracji w tak wadliwie skonfigurowanych systemach politycznych może być narzucenie partiom restrykcyjnych zasad demokratycznego, oddolnego i zdecentralizowanego funkcjonowania. Należy podkreślić, że są to środki o charakterze zastępczym i rzadko dające zadowalające rezultaty. W systemach politycznych dotkniętych wadą kartelizacji partie wykorzystują swoją uprzywilejowaną pozycję stawiając się zwykle ponad prawem i ustalając same sobie wygodne dla siebie warunki działania.

Ocena sytuacji w Polsce w kontekście zasadności regulacji ustroju partii politycznych

Głównym motywem opracowywania niniejszej propozycji zmian w ustroju partii politycznych jest przekonanie, że polska demokracja jest dotknięta głęboką patologią systemu politycznego, szczególnie w zakresie działalności partii politycznych.

Należy podkreślić, że w Polsce występują niemal wszystkie niekorzystne uwarunkowania, które utrudniają naturalny rozwój demokracji oraz powstawanie powszechnych, obywatelskich i demokratycznych partii politycznych służących obywatelom jako efektywny instrument kształtowania i wyrażania ich politycznej woli. Proporcjonalna ordynacja wyborcza do Sejmu z wysokim progiem wyborczym w skali całego kraju łamie elementarne zasady demokracji jak powszechność, równość i wolność wyborów poprzez całkowite wyeliminowanie z procesów wyborczych obywateli indywidualnych i zorganizowanych lokalnie. Do tego dochodzi wadliwy sposób finansowania partii politycznych, który „betonuje” do reszty scenę polityczną. W konsekwencji faktyczny monopol na uprawianie polityki w państwie przejął wyalienowany społecznie kartel scentralizowanych nomenklatur partyjnych.

Również tradycje polityczne i doświadczenia historyczne nie sprzyjają nawiązywaniu do pozytywnych wzorców demokratycznych. Dziedzictwo sławnej demokracji szlacheckiej w Rzeczypospolitej Obojga Narodów należy dziś raczej do sfery narodowej mitologii, a nie do kultury politycznej współczesnego narodu. Ponadto jest ono zbyt archaiczne i trudno przekładalne na współczesne społeczeństwo obywatelskie. Okres zaborów sprzyjał rozwojowi postaw antypaństwowych i stawiania oporu wobec wszelkiej władzy, natomiast w ostatnim stuleciu od odzyskania niepodległości tylko 5-8 lat można zaliczyć do okresów, w których niezbyt skutecznie próbowano wdrożyć zasady klasycznej demokracji (1922-1926 w II RP, 1991-1993 w III RP). Cała reszta to okresy przejściowe, rządy autorytaryzmów i totalitaryzmów, czy też omnipotencji nomenklaturowych.

W rezultacie mamy dziś do czynienia ze społeczeństwem wykluczonym z procesów demokratycznych, które nie lubi i nie szanuje państwa i władzy, a nawet nie uznaje ich za swoje. Poziom debaty publicznej jest w Polsce dramatycznie niski. Mamy też wyalienowane ze społeczeństwa karłowate partyjki polityczne gromadzące w swoich szeregach jedynie działaczy wątpliwej reputacji, a pozbawione niemal całkowicie obywatelskiej bazy. Są to w zasadzie twory wykreowane w mediach, kontrolowane odgórnie przez pojedyncze osoby lub wąskie grupy partyjnych działaczy. W stylu działania i organizacji nie przypominają one w najmniejszym stopniu powszechnych, obywatelskich i demokratycznych partii typu zachodniego. Nawiązują one natomiast bardziej do wzorców działania zamkniętych sekt, zorganizowanych grup przestępczych czy wręcz, przy zachowaniu odpowiednich proporcji, do wodzowskich i despotycznych modeli partii faszystowskich i komunistycznych.

Polskie partie postawiły się ponad prawem i konstytucją zawłaszczając państwo i traktując je jako partyjny łup. Są one praktycznie niekontrolowalne metodami demokratycznymi przez społeczeństwo obywatelskie i czują się bezkarne. Przyznają sobie same niczym nieuzasadnione prawa i przywileje nie poczuwając się jednocześnie do jakichkolwiek obowiązków wobec obywateli i państwa.

Należy uczciwie zaznaczyć, że jedyną partią, która w niektórych aspektach nieco odbiega od wyżej przedstawionego negatywnego obrazu jest Polskie Stronnictwo Ludowe, które jako jedyna organizacja partyjna w Polsce wykazuje cechy klasycznej partii politycznej. Partia ta posiada nieco szerszą społeczną bazę i jest zakorzeniona w niektórych, zwłaszcza wiejskich regionach kraju, a to skutkuje nieco większym stopniem wewnątrzpartyjnej demokracji. Warto podkreślić, że PSL odziedziczyła swoje tradycyjne struktury z poprzednich epok a w aktualnym systemie politycznym ulegają one bardziej dekompozycji niż rozwojowi.

Biorąc powyższe pod uwagę, wydaje się, że partie polityczne w Polsce wymagają ściślejszych regulacji prawnych w celu ich ucywilizowania, zdemokratyzowania i ukierunkowania na działanie w interesie obywateli i państwa. Polskie partie polityczne potrzebują wyznaczenia im jasnych norm zachowań demokratycznych w działalności wewnętrznej i zewnętrznej, sprecyzowania ich obowiązków publicznych oraz wymuszenia na nich wypełniania wyznaczonej im Konstytucją służebnej funkcji w demokratycznym państwie prawa. Aktualne regulacje, które im intencjonalnie już dzisiaj takie zadanie wyznaczają okazały się niewystarczające, nazbyt ogólnikowe i w odbiorze elit politycznych całkowicie niezobowiązujące.

Zakres regulacji ustroju partii politycznych

Istotną kwestią jest dopuszczalny zakres ingerencji państwa w ustrój partii politycznych zwłaszcza w świetle konstytucyjnej wolności tworzenia i działania partii politycznych.

Autonomia polityczna i programowo-światopoglądowa

Ustawodawca niewątpliwie nie może ograniczać autonomii partii politycznych w zakresie ich programów politycznych oraz prezentowanych przez nie systemów wartości i światopoglądów. Obywatele i ich zrzeszenia muszą tu dysponować niekwestionowaną swobodą. Jedynym wyjątkiem są ograniczenia wynikające bezpośrednio z Konstytucji RP, takie jak sformułowany w artykule 13 zakaz w brzmieniu:

§ 13 Zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Ustawodawcy wolno co najwyżej określić procedury i instytucje prawne odpowiedzialne za egzekwowania powyższych zakazów, ale w żadnym przypadku nie może rozszerzać ich zakresu.

Wolność tworzenia i działania partii politycznych

Ustawodawca nie powinien również utrudniać tworzenia i działania partii politycznych poprzez nadmiar bądź niejasność regulacji prawnych oraz stawianie partiom przesadnych obowiązków lub trudnych do spełnienia warunków formalnych. Wręcz przeciwnie. Państwo powinno sprzyjać aktywności politycznej obywateli poprzez maksymalne ułatwianie procesu tworzenia partii politycznych, a w miarę możliwość nawet poprzez wspieranie obywateli w podejmowaniu działań politycznych, zwłaszcza w początkowej fazie.  Z tego powodu sama rejestracja partii powinna być bardzo prosta, a wymagania prawne w inicjacyjnej fazie działalności powinny być minimalne. Dopiero po osiągnięciu pewnego stopnia dojrzałości organizacyjnej oraz rozwinięciu bazy członkowskiej i materialnej wymagania ustawodawcy wobec partii mogą wzrosnąć, zwłaszcza gdy zgłasza ona roszczenia do otrzymywania pomocy publicznej lub zamiar przystąpienia do wyborów.

Zasada równości podmiotów politycznych

Ustalając system praw i obowiązków partii politycznych nie wolno naruszać zasady równego traktowania wszystkich podmiotów politycznych oraz zasady równości ich szans wyborczych. Oznacza to, że żaden podmiot polityczny nie może być dyskryminowany lub faworyzowany w warunkach prowadzenia bieżącej działalności oraz w procedurach wyborczych. Odnosi się to zarówno do równości między partiami politycznymi, jak i między partiami formalnie zarejestrowanymi a niepartyjnymi inicjatywami politycznymi, które są uprawnione do udziału w wyborach.

Prawa i obowiązki stawiane partiom politycznym powinny być zatem wyważone, proporcjonalne i symetryczne. Szczególnym prawom i przywilejom muszą współmiernie towarzyszyć szczególne ograniczenia i obowiązki. Nie mogą one powodować stałego uprzywilejowania jednych podmiotów kosztem innych. Na przykład niewłaściwym byłoby nadmierne finansowanie partii dużych i zakorzenionych systemowo kosztem partii małych i nowych, ponieważ prowadzi to w praktyce do „zabetonowania” systemu partyjnego i faktycznego ograniczenia wolności prowadzenia politycznej działalności.

Trudnym do rozwiązania problemem jest zachowanie zasady równości szans wyborczych między partiami politycznymi a podmiotami niepartyjnymi na poziomie regionalnym i w skali kraju. Prawa i obowiązki partii politycznych nie powinny ich nadto uprzywilejowywać i dyskryminować wobec innych podmiotów. Wymaga to jasnego rozgraniczenia obszaru finansowania bieżącej, stałej działalności partii politycznej (infrastruktura, prace edukacyjne, programowe i werbunkowe) oraz obszaru finansowania kampanii wyborczych, które muszą być dla wszystkich podmiotów równie. Oznaczałoby to na przykład zakaz finansowania kampanii wyborczych partii ze środków publicznych bądź alternatywnie konieczność równoważnego dotowania inicjatyw pozapartyjnych.

Reguła ta odnosi się również do obowiązków. Działalność pozapartyjna nie może być sposobem na omijanie niektórych obowiązków nakładanych przez prawodawcę na organizacje polityczne. Są kraje, w których stosuje się zasadę, że wszystkie organizacje przystępujące do wyborów są traktowane wobec prawa jak partie polityczne podlegając w odpowiednich obszarach lub w całości ustawom regulującym ustrój partii politycznych. Zasady równości podmiotów w wyborach mogą być też bardziej szczegółowo definiowane w ordynacjach wyborczych.

Prawne gwarancje obywatelskiego i demokratycznego charakteru partii politycznych

Przy całej przynależnej autonomii i wolności działania partie polityczne muszą wypełniać powierzone im przez Konstytucję zadanie publiczne, czyli służyć obywatelom jako instrument demokratycznego kształtowania i wyrażania ich politycznej woli. Wynika to bezpośrednio ze wspomnianych już wcześniej artykułów 11 i 13 Konstytucji RP, jak również z dziedzictwa ustrojowo Europy i cywilizacji zachodniej.

Oznacza to, że autonomia i wolność działania partii politycznych nie może naruszać obowiązku zachowania przez partie ich obywatelskiego, demokratycznego i jawnego charakteru oraz przestrzegania przez nie elementarnych zasad praworządności i demokracji, zarówno w domenie wewnętrznej, jak i w działalności publicznej. Powinnością ustawodawcy jest zakreślenie podstawowych ram działania dla partii politycznych oraz wyznaczenie elementarnych norm postępowania dla organizacji mających wpływać na politykę państwa metodami demokratycznymi. Zbiorowi norm musi towarzyszyć także określenie procedur i środków prawnych dla ich skutecznego egzekwowania, w pierwszej linii w ramach wewnętrznego porządku partii politycznych, a w przypadkach nadzwyczajnych również przez zewnętrzne instytucje prawno-ustrojowe.

Niniejsza propozycja zmiany ustroju partii politycznych będzie próbą wyważonego pogodzenia zasady autonomii partii politycznych z gwarancjami ustrojowymi dla zachowania ich służebnego i demokratycznego charakteru. Ustawowe ingerencje w wolność działania partii będą z założenia minimalne, chyba że okażą się absolutnie niezbędne dla zapewnienia poszanowania reguł praworządności i demokracji.

Znakomitym przykładem takiego podejścia jest regulacja terytorialności partii politycznych w sąsiadującym z Polską kraju, gdzie ustawodawca daje partiom politycznym dowolność kształtowania własnych struktur terytorialnych, ale wymaga jednocześnie, tu cytuję: „Struktura terytorialna musi być rozwinięta na tyle, aby umożliwiała pojedynczemu członkowi partii odpowiedni wpływ na procesy decyzyjne.” Później dodaje jeszcze: „Dozwolone jest łączenie kilku struktur terenowych, o ile nie narusza to istotnie zasady terytorialności struktur partyjnych.” Mamy więc tutaj wzór poszanowania autonomii partii w kształtowaniu swoich struktur, jednak z obowiązkiem podporządkowania tego aspektu działalności wartości wyższej, jaką jest w demokratycznej organizacji podmiotowość każdego jej członka oraz jego prawo do pełnego udziału w procesach decyzyjnych.

Obszary regulacyjne ustroju partii politycznych

Poniżej będą przedstawione podstawowe obszary, w których ustawodawca może lub powinien zakreślać ramy dla działania organizacji politycznych jako instytucji pożytku publicznego.

Ochrona podmiotowości i praw członków partii

Tak jak w państwie demokratycznym centralnym podmiotem jest pojedynczy obywatel, którego prawa muszą być szczególnie chronione i respektowane, tak w demokratycznej organizacji politycznej centralnym podmiotem jest jej pojedynczy członek, którego prawa i podmiotowość muszą być równie mocno chronione i respektowane. Do praw członków partii wymagających szczególnej ochrony należą między innymi:

  • Wolność wyrażania własnych opinii oraz wpływania na decyzje i politykę wspólnoty na zasadzie równości
  • Pełnia biernych i czynnych praw wyborczych w wewnętrznych procedurach wyborczych oraz w wyborach kandydatów na stanowiska publiczne
  • Wolność od jakichkolwiek wykluczających, dyskryminujących i poniżających praktyk oraz stosowania wobec członków władztwa, szantażu lub przymusu
  • Ochrona przed usunięciem z organizacji lub innymi sankcjami z powodów błahych lub z naruszeniem zasady proporcjonalności
  • Prawo do bezstronnych, sprawiedliwych i wieloinstancyjnych procedur rozstrzygania wewnętrznych sporów i podejmowania środków dyscyplinarnych

Członek organizacji politycznej ma również obowiązki, takie jak obowiązek działania zgodnie ze statutem organizacji oraz z zdefiniowanym w nim systemem celów i wartości. Członek partii powinien działać również zgodnie z prawem powszechnym i ogólnie przyjętymi dobrymi obyczajami, a nawet zgodnie z wspólnie przyjętymi w partii wewnętrznymi kodeksami i regulaminami. Jednak statut, kodeksy i regulaminy nie mogą naruszać pośrednio lub bezpośrednio istoty praw i podmiotowości pojedynczego członka. Mają one służyć tylko dobrze pojętemu usprawnianiu procesów decyzyjnych oraz praktycznej realizacji praw każdego członka.

Podmiotowość członka demokratycznej organizacji wyraża się m. in. w jego wolności. Pojedynczy członek partii nie może być podwładnym kogokolwiek. Organa partii członka jedynie reprezentują, natomiast nim nie władają i nie zarządzają. Członek partii podlega jedynie statutowi partii oraz dobrze pojętym normom działania demokratycznej organizacji. Dodatkowe obowiązki, prawa, a nawet relacje podległości mogą wynikać z powodu podjęcia przez członka partii szczególnych funkcji, zadań lub stanowisk. Te muszą jednak być uzasadnione naturą tych zadań i funkcji i być nieodzowne dla ich skutecznego wypełniania.

Podobne prawa i obowiązki jak pojedynczych członków dotyczą również struktur terytorialnych organizacji, które stanowią ogniwo pośrednie w procesie oddolnego wyrażania woli politycznej przez członków oraz wpływania przez nich na decyzje całej wspólnoty.

Otwartość partii politycznych

Ustawodawca nie może wpływać na politykę rekrutacyjną członków organizacji politycznej. Nie można też zmuszać partii do bezwarunkowego przyjmowania członków. Jednak demokratyczne organizacje polityczne służące obywatelom muszą być z zasady otwarte. Dlatego ustawodawcy w wielu krajach zakazują partiom politycznym generalnego lub czasowego wstrzymywania przyjmowania w swoje szeregi nowych członków.

Jawność działania partii politycznych

Ustawodawca musi położyć szczególny nacisk na kwestę jawności działania partii politycznych. Dotyczy to zarówno aspektów finansowych, jak i procesów decyzyjnych. Jawność działań partii musi być skierowana na wewnątrz wobec własnych członków oraz na zewnątrz wobec opinii publicznej. W dzisiejszych czasach jawność powinna być realizowana w drodze stosowania najnowszych zdobyczy technologii informatycznych.

Jawność działania partii politycznych musi być pełna. Wszelkie praktyki utajniające strukturę, dochody i wydatki organizacji, jej decyzje merytoryczne i personalne (również w obsadzaniu stanowisk publicznych) muszą być wyraźnie zakazane i należycie sankcjonowane. Dotyczy to również powiązań partii z innymi podmiotami politycznymi, społecznymi i gospodarczymi, także o charakterze lobbystycznym.

Ograniczenia jawności mogą wynikać tylko z innych przepisów prawa, takich jak ochrona danych osobowych lub prywatności czy ochrona tajemnic państwowych. Egzekwując zasady jawności należy uwzględnić aspekt praktycznej użyteczności informacji oraz rozsądnych kosztów ich gromadzenia i ujawniania. Państwo powinno również w miarę możliwości wspierać politykę jawności poprzez zdefiniowanie odpowiednich standardów (np. norm księgowania, formatów danych) oraz udostępnienie podstawowych instrumentów gromadzenia i ujawniana danych jak katalogi publiczne, programy komputerowe, strony internetowe, itp.

Ustawodawca może określić dopuszczalne wyjątki od zasady jawności dla przypadków szczególnych. Na przykład w odniesieniu do organizowania kampanii wyborczych czy przebiegu negocjacji koalicyjnych może z powodów taktycznych być dozwolona ich tymczasowa poufność wraz z obowiązkiem ujawnienia tego rodzaju informacji po wygaszeniu powodów taktycznej poufności.

W związku z wymogiem jawności ustawodawca zwykle reguluje, często szczegółowo, zasady sprawozdawczości z działalności partii politycznych.

Oddolność działania partii politycznych i reprezentatywność ich organów

Demokratyczna partia polityczna musi respektować podmiotowość każdego jej członka oraz gwarantować każdemu z nich realny wpływ na kształt i decyzje wspólnoty na zasadzie równości. Wola członków wyraża się poprzez oddolne procesy decyzyjne oraz wybór organów przedstawicielskich reprezentujących ich na wszystkich szczeblach organizacji partii. Ustawa i statuty partii muszą gwarantować demokratyczny sposób wyłaniania takich organów oraz ich reprezentatywność.

W wielu krajach państwo nakłada obowiązek posiadania przez partię statutu, który definiuje strukturę, cele i zasady działania partii oraz stanowi „najwyższe prawo” w partii wiążące wszystkich jej członków. Jako obowiązkowy może być określony najwyższy organ partii w postaci walnego zjazdu członków delegatów. Osobowość prawną nadaje się całej partii, czasem też dodatkowo jej strukturom terytorialnym najwyższego szczebla.

Organy partii na wszystkich szczeblach powinny spełniać funkcję reprezentacyjną i pomocniczą, a nie władczą wobec członków partii bądź jej struktur terytorialnych. Ustawodawca powinien nałożyć obowiązek demokratycznej procedury wyłaniania takich organów w drodze tajnych wyborów nakładając przy tym zakaz wywierania jakiegokolwiek wpływu na takie wybory ze strony zewnętrznych instancji partyjnych. Określić należy również wymóg proporcjonalności i reprezentatywności organów partyjnych oraz limity obsadzania takich organów ludźmi nie pochodzącymi z wyborów. Chodzi tu głównie o ekspertów, członków honorowych czy osoby sprawujące z ramienia partii funkcje publiczne.

W partiach demokratycznych mniejszości muszą mieć stosowne gwarancje wyrażania swoich stanowisk i składania wniosków.

Ustawa o partiach politycznych musi położyć szczególny nacisk na bezstronne, uczciwe i co najmniej dwuinstancyjne procedury rozstrzygania wewnętrznych sporów w partii oraz podejmowania środków dyscyplinarnych wobec członków lub struktur terytorialnych partii. Wewnątrzpartyjne środki dyscyplinarne muszą spełniać wymóg proporcjonalności. Członek lub jednostka terytorialna partii może być z niej usunięta wyłącznie za umyślnie i rażące naruszenie statutu oraz działania przynoszące organizacji poważne szkody. Spory wewnętrzne partie powinny załatwiać zasadniczo we własnym zakresie, ale w skrajnych przypadkach, kiedy zasady sprawiedliwości są wewnątrz partii rażąco łamane, jej członkowie muszą mieć prawo odwołania się do sądów powszechnych.

Wybór kandydatów partii na stanowiska publiczne

Ustawodawca może nałożyć na partie polityczne obowiązek oddolnego i demokratycznego wyboru kandydatów partii na stanowiska publiczne. Wybór takich kandydatów powinien leżeć w gestii struktur terytorialnych i członków zamieszkujących obszar objęty domeną odpowiedzialności stanowiska publicznego, które ma być obsadzone. I tak kandydatów partii na wójta gminny powinni wyznaczać wyłącznie członkowie partii zamieszkujący daną gminę, a kandydatów na posłów do Sejmu wyłącznie ci, którzy zamieszkują odpowiedni okręg wyborczy w wyborach do parlamentu. Wpływ zewnętrznych organów partyjnych na proces wyboru kandydatów powinien być całkowicie zakazany bądź ograniczony do wyraźnie określonych ustawą przypadków. Nie powinno to wykluczać prawa partii do wyznaczenia ogólnie obowiązujących standardów, wymogów lub kryteriów dla kandydatów czy stosowania dodatkowych procedur kwalifikacyjnych. Nie mogą one jednak mieć charakteru wykluczającego lub dyskryminacyjnego wobec członków partii czy też ograniczać autonomię odpowiednich struktur lokalnych.

Finansowanie partii politycznych z budżetu państwa

Jeśli państwo decyduje się wspierać finansowo działalność partii politycznych, to wsparcie to powinno sprzyjać rozwojowi aktywnych, obywatelskich i demokratycznych organizacji politycznych spełniających wyznaczoną im przez konstytucję służebną rolę wobec obywateli i państwa. Respektowane powinny być przy tym zasady pluralizmu i równości. Polityka finansowania partii może być wykorzystywana także dla stymulowania ogólnie akceptowanych celów społecznych w rodzaju równości płci i tym podobnych.

Finansowanie partii powinno być w pierwszej linii uzależnione od liczby aktywnych członków partii, bądź też od poziomu zgromadzonych środków własnych, po to, by skłaniać partie do polityki otwartości, skutecznego aktywizowania obywateli, budowania szerokiej bazy społecznej dla swojej działalności oraz wiązania obywateli z polityką państwa. W mniejszej części partie mogą korzystać również z premii za wyniki wyborcze, przy czym powinny być tutaj odpowiednio uwzględnione wszystkie szczeble terytorialnej struktury państwa.

Państwo może wyznaczać również cele wydatkowania środków publicznych. Powinny być one wydawane wyłącznie na pracę organiczną, to znaczy na infrastrukturę, lokale, administrację, prace programowo-eksperckie, edukację, rekrutację członków i tym podobne. Środki publiczne nie powinny natomiast płynąć do funduszy wyborczych partii. Te muszą podlegać zasadom zdefiniowanym w ordynacjach wyborczych równym dla wszystkich podmiotów.

Zasady wydatkowania środków partyjnych muszą uwzględniać liczebność i aktywność członków na poziomie regionalnym gwarantując oddolność procesów decyzyjnych i autonomię struktur terytorialnych.

Instrumenty prawne

Ustawodawca definiując zasady obowiązujące partie polityczne powinien również określić procedury ich egzekwowania oraz instytucje odpowiedzialne za rozstrzyganie niektórych kwestii spornych między partiami i obywatelami oraz między partiami i państwem. Dobrą praktyką jest, kiedy instrumenty prawne w największym stopniu odwołują się do prawa powszechnego, czyli do reguł już funkcjonujących np. w prawodawstwie dotyczącym stowarzyszeń. Tylko niektóre kwestie wynikające ze specyfiki partii politycznych lub z ich szczególnej roli w państwie powinny znaleźć odzwierciedlenie w szczególnym instrumentarium prawnym.

Konkluzja z wprowadzenia

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę zostanie podjęta próba stworzenia projektu nowej ustawy o partiach politycznych, która precyzyjniej niż dotychczasowe regulacje określi ramy prawne dla funkcjonowania obywatelskich i demokratycznych organizacji politycznych realizujących istotne zadania publiczne powierzone im przez Konstytucję RP w artykułach 11 i 13.

Jak już wspomniano wcześniej, projekt będzie ukierunkowany na wyważone pogodzenie zasady autonomii partii politycznych z gwarancjami prawnymi ich funkcjonowania jako organizacji pożytku publicznego, które służą obywatelem w procesie kształtowania i wcielania w życie ich politycznej woli oraz wpływania na politykę państwa metodami demokratycznymi.

W pierwszej części sporządzony zostanie projekt założeń dla takiej ustawy, który jednocześnie powinien służyć jako podstawa publicznej dyskusji w rzeczonej sprawie. W drugiej części, czy też w drugiej fazie tych prac będzie podjęta próba zredagowania nowej ustawy, która w języku prawnym ujmie konkluzje przyjęte w pierwszej fazie.

 

Reklamy

2 uwagi do wpisu “Propozycja zmian ustroju partii politycznych w Polsce – Wprowadzenie

  1. (…)Polskie partie postawiły się ponad prawem i konstytucją zawłaszczając państwo i traktując je jako partyjny łup. Są one praktycznie niekontrolowalne metodami demokratycznymi przez społeczeństwo obywatelskie i czują się bezkarne.(…)
    Przy takim postawieniu sprawy przywrocenie demokracji jest niemozliwe… przynajmniej legalnymi srodkami.

    1. Tutaj jest to ocena stanu partii politycznych oraz próba zakreślenia zasad na jakich w państwie demokratycznym powinny działać partie polityczne. Restauracja demokracji nie jest w tym miejscu tematem, ale jakby chciał dążyć do demokracji, obojętnie czy środkami legalnymi, czy nielegalnymi, to warto mieć w ręku pakiet konkretnych wizji i rozwiązań, które miałyby ją kształtować i ugruntować. Jednym z takich absolutnie podstawowych obszarów jest właśnie ustrój partii politycznych. Inne ważne to ordynacje wyborcze (absolutnie centralny problem), działanie mediów autentycznie publicznych, niezależność i jakość wymiaru sprawiedliwości, kwestia samorządności i decentralizacja państwa i być może kilka innych. Każdy z tych problemów powinien być opracowywany osobno. Tutaj pragnę skoncentrować się jedynie na problematyce ustroju partii politycznych.

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Google+

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj /  Zmień )

w

Connecting to %s